继 2020 年教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案( 征求意见稿) 》( 以下简称《征求意见稿》) 之后，全国人大将《学前教育法》列入了2022 年拟安排初次审议的 24 件法律案之一。法律以一定的社会关系为其调整对象，同时不同的法律所调整的社会关系的性质和范围是各不相同的。所以在学前教育立法当中，一个基础性和前提性的问题就是确定学前教育法的立法范围。学前教育法的立法范围即立法所适用的学前教育内涵与边界。《征求意见稿》在第 2 条“适用范围”第 2 款明确规定: “本法所称学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育”。按照这样的规定，3 岁以下儿童教育就被排除在《学前教育法》立法范围之外。
除了教育部在 2020 年发布的《征求意见稿》，目前还有大红鹰dhy8866、北京师范大学和西北政法大学等多个版本的学前教育法草案建议稿。这些建议稿对于学前教育法的适用范围也有着不同的规定。例如，大红鹰dhy8866建议稿在第 2 条规定: “本法所称学前教育，是指对零到六周岁学龄前儿童实施的保育教育”。在年龄范围上，多数专家包括园长在内都希望把 0—3 岁纳入立法范围。由此，学前教育立法中一个基础性和前提性的问题凸显出来———在学前教育立法中，立法范围究竟是 3—6 周岁的学前教育，还是 0—6 周岁的学前教育? 因为不同的立法范围对其立法体例、立法内容甚至制度设计等都会产生极大的影响，需要立法实践和理论研究的重点关注。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的政策基础
要讨论 3 岁以下儿童教育是否应当纳入《学前教育法》，首先需要审视我国的政策基础，即当前国家的相关政策是如何规定的。通过检索，笔者共收集到新中国成立以来学前教育领域的专门性政策文件 49 份，另外还有若干与学前教育相关的教育领域综合性政策文件。这些文件分别以中共中央、国务院、教育部、国务院教育督导办公室以及财政部等相关部委的名义发布。通过对这些政策文件的分析，可以归纳出我国 3 岁以下儿童教育相关政策特点。
（一）3 岁以下儿童教育始终是我国相关政策关注的重点
新中国成立以来，带有福利性质的 3 岁以下儿童教育便开始纳入国家相关政策的立法范围当中。特别是 21 世纪以来，3 岁以下儿童教育一直是政策制定者关注的重点内容。2003 年，在教育部等11个部门颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中，多次提到了 0—6 岁儿童教育以及早期教育的内容。2010 年，在中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020年) 》中提出要“重视 0 至 3 岁婴幼儿教育”。在 2011 年正式实施的《中国儿童发展纲要( 2011—2020 年) 》中也提出要“促进 0—3 岁儿童早期综合发展; 积极开展 0—3 岁儿童科学育儿指导; 积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为 0—3 岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导; 加快培养 0—3 岁儿童早期教育专业化人才”。2012 年，在《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出要“积极开展公益性的 0—3 岁婴幼儿早期教育指导服务”。2013 年，教育部在上海、北京和青岛等 14 个地区开展了 0—3 岁婴幼儿早期教育试点工作。2017 年，党的十九大报告特别指出“幼有所育”，对学前教育做出了带有引领性、战略性的政策规制。2019 年，国务院办公厅印发的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和国家卫生健康委颁布的《托育机构设置标准( 试行) 》《托育机构管理规范( 试行) 》等政策文件，都对 3 岁以下儿童教育进行了相对具体的规定。
（二）3 岁以下儿童教育的供给模式逐步转型为多元普惠制
我国 3 岁以下儿童教育的供给模式是按照福利供给、市场供给和多元普惠供给的模式逐步发展的。新中国成立初期，我国 3 岁以下儿童教育基本是由厂矿、街道提供的，带有福利供给的模式性质。20 世纪 80 年代，随着企业转制和学前教育市场化，3 岁以下儿童教育机构数量大幅减少，仅有的相关机构也多是由社会力量举办的，充分体现着市场供给的模式特征。近 10 年来，国家陆续发布了多个与 3 岁以下儿童教育问题相关的政策文件，多元普惠化的供给模式特征逐步确立。例如按照《国务院办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以及《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案( 试行) 》等，针对 3 岁以下儿童教育提出了“家庭为主，托育补充”和“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”的发展原则，逐步将 3 岁以下儿童教育由以往的市场供给模式转化为多元普惠供给模式。在这里，多元是指供给主体的多元化，即形成政府、社会、家庭等多方主体参与供给的模式; 普惠是指为 3 岁以下儿童提供优质、平价的教育供给，满足人民群众对于 3 岁以下儿童教育的基本需求。
（三）3 岁以下儿童教育的主管部门显现多元治理的特征
新中国成立后，我国 3 岁以下儿童托育机构陆续建立，当时这些机构主要是由工厂企业的工会组织或者城市街道举办的。1955 年，中华全国总工会在北京召开了“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”，确定了工厂企业托儿所工作的方针。1956 年，教育部、卫生部和内务部联合颁布了《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，提出“托儿所和幼儿园应依儿童的年龄划分，即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园”，并规定“在托儿所方面，则统一由卫生行政部门领导;幼儿园统一由教育行政部门领导”。1979 年，教育部等 13 个部门联合召开了全国托幼工作会议，做出了由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，加强对托幼工作的领导。20 世纪 80 年代，卫生部颁布了《城市托儿所工作条例( 试行草案) 》和《三岁前小儿教养大纲( 草案) 》等政策，对托儿所的工作任务进行了较为具体的规定。21 世纪以来，涉及 3 岁以下儿童教育的相关文件主要出自卫生健康部门和教育部门，例如《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》在附件中专门规定了促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展工作部门职责分工，共涉及卫生健康部门和教育部门等 17 个政府部门和社会组织，其中卫生健康部门承担着组织制定婴幼儿照护服务的政策规范等核心职责，充分体现了 3 岁以下儿童教育的多元治理特征。同时值得关注的是，近些年国家关于 3 岁以下儿童教育的相关内容多见于卫生健康部门颁布的政策文件，而鲜见于教育部门颁布的政策文件。
（四）3 岁以下儿童托育工作方针以保为主、保教并重
新中国成立以后，我国 3 岁以下儿童托育机构多带有福利色彩，以解除双职工家庭负担，解放劳动力为主要目的。改革开放后，保教并重的理念在我国逐渐确立。例如，在 1980 年颁布的《城市托儿所工作条例( 试行草案) 》中，提出托儿所必须贯彻实行“以保为主、保教并重”的工作方针。近年来，我国 3 岁以下儿童托育的相关政策也提及了教育方面的内容，例如，2019 年，在国务院办公厅印发的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中就提出要“遵循婴幼儿成长特点和规律，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面的全面发展”。但是相关的政策文件对 3 岁以下婴幼儿教育明显偏重于保育内容，而教育内容相对较少。
综上，我国 3 岁以下儿童教育的相关政策相对于 3—6 岁儿童教育，政策数量偏少，政策内容多偏重于保育，政策发文单位则更多地来自卫生健康部门。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的制约因素
在我国现有政策已经对 3 岁以下儿童教育问题做出相关规定的背景下，《征求意见稿》依然将 3 岁以下儿童教育问题排除在立法范围之外。换言之，是否将 3 岁以下儿童教育纳入《学前教育法》的立法范围，学界尚未达成一致意见。而未达成一直意见的制约因素主要有以下 4 个方面。
（一）学前教育利益取向的多元性
清晰的职责划分是保障政策落实和相关机构正常运行运转的前提。在 2019 年发布的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，关于婴幼儿照护服务的政府职责分工共涉及17个具体的相关部门，其中卫生健康部门承担着最为主要的主体责任，负责 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的政策制定、牵头协调、监督管理和业务指导，而教育部门仅仅承担了各类婴幼儿照护服务人才培养的职责。在本次由国家教育行政部门主持起草的《征求意见稿》中，如果将 0—3 岁学前教育纳入立法范围，就意味着需要对 3 岁以下儿童教育的政府职能进行重新分配，从而可能引发不同部门间的利益博弈，加大学前教育立法的难度，甚至有可能影响学前教育立法的顺利出台。
（二）学前教育经费资源的有限性
自 2010 年《国家中长期教育改革与发展规划纲要( 2010—2020 年) 》颁布以来，我国学前 3 年教育取得了举世瞩目的进展。全国幼儿园的毛入园率由 2011 年的 62.3% 提高到 2021 年的 88.1% ，增长了25.8 个百分点。其中普惠性幼儿园( 包括公办园和普惠性民办园) 占到全国幼儿园总量的 83% ，普惠性幼儿园的在园幼儿数量占比达到 87.8% 。在学前教育高速发展的背后，必然离不开足够的经费支持。当前，在学前 3 年教育基本普及的情况下，学前教育的发展迫切需要持续、稳定的资金支持，例如大量普惠性民办幼儿园的政府支持以及公办幼儿园教职工的待遇保障等。如果将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，就意味学前教育经费在原有基础上还要持续的、较大幅度的增加。在教育经费总体有限的情况下，这种立法设计对财政经费供给具有一定的挑战性。
（三）3 岁以下儿童教育规划的超前性
目前，我国 3 岁以下儿童教育的普及率还有待于进一步提高，教育理念、管理模式等方面还有待于进一步明确。在这种背景下，如果将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，就意味着要对其教育进行超前谋划。但是对于未来带有预测、预判性质的立法设计能否适应未来学前教育的发展，还具有很大的不确定性。法律不仅仅具有权威性，还具有极强的稳定性，一旦法律规制与实践需求出现错位时，再通过修法的方式对其进行修正，这不仅有损法律的权威性和严肃性，而且在立法程序的操作上也具有很大难度。
（四）对于 0—3 岁儿童教育的认识差异
20 世纪 80 年代以来，国际化的学前教育概念由原来的 3—6 岁延伸至 0—6 岁婴幼儿的保育与教育。玛利亚·蒙台梭利( Maria Montessori) 也曾指出，“人出生后头 3 年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段”。但从目前来看，对于 0—3 岁儿童教育的意义并没有被普遍接受，3 岁以下婴幼儿的培育重点往往被定位于“照护”，而非“保教”，从而将教育要素排除在 3 岁以下儿童成长过程之外，或者将其视为照护的附属内容。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的应然性分析
虽然存在上述影响因素，但将 3 岁以下儿童教育纳入《学前教育法》还是具有重大意义的，其主要体现在以下 5 个方面。
（一）有利于促进国家发展的战略性
我国当前面临的巨大挑战之一就是人口出生率较低，而影响育龄妇女生育意愿的重要原因之一就是婴幼儿的照护难题。在三孩政策的背景下，如果提升我国 3 岁以下儿童保教的公共服务程度，对于提升人口出生率将会产生积极的促进作用。2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局在审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时特别提出要“发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支”。2021 年 6 月，国家发展改革委员会联合民政部、国家卫生健康委颁布的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》提出: “到 2025 年，进一步改善托育服务基础设施条件，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给”。
同时，推进 3 年以下儿童教育也会促进女性就业，加强社会性别的平等。当政府将托幼公共服务纳入公共服务政策框架，更多地担负起对托幼公共服务的责任和义务，更多地调动政府和社会的资源发展托幼公共服务时，就可以实现妇女与儿童发展的相互兼顾与双赢，解决二者发展的矛盾。所以从国家发展的战略性视角看，将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，不仅非常必要，而且具有重大的意义。
（二）有利于受教育权保护的完整性
学前教育阶段受教育权的实现需要国家承担特定的义务。受教育权始终是教育权的核心，国家、社会和家庭等的教育权利的终极目的都是为了保证受教育权的最终实现。公民受教育权的保护始于出生，终于死亡。受教育权是人的基本权利，即基本人权，是人与生俱来的权利，而不仅仅是由成文法律规定的权利。作为一项基本人权，受教育权自始至终伴随人的一生。我国《宪法》规定了公民享有受教育权的基本权利，为受教育权的保护提供了顶层设计。但是在具体教育立法中还存在着学前教育、高中教育和成人教育等受教育权保护的立法空白。大量研究成果也证明，3 岁前是儿童智力、能力、行为和个性发展的重要时期。120早期教育对幼儿的发展具有重要影响，早期教育状况在很大程度上可以预测儿童将来的认知、语言和智力发展水平。如果学前教育立法仅仅规定 3 岁以上儿童的学前教育，就很有可能造成 3 岁以下儿童受教育权保护的集体缺失。
（三）有利于托幼一体发展的科学性
托幼一体化是当前国际学前教育的整体趋势，这意味着教育时间的延长与教育领域的扩展。这种学前教育理念一方面将 0—6 岁儿童教育作为一个整体进行统筹，另一方面将托幼园所内部与外部的教育高度融合起来，形成对学龄前儿童进行教育的合力。世界经济合作组织( OECD，简称经合组织) 在 2001 年出版的《强势开端》一书中提出: “虽然很多国家仍然区分为家长就业提供儿童照顾的‘托育服务’和为儿童发展和入学准备提供的‘学前教育’，但整体上国家已经逐渐达成共识，即‘保育’和‘教育’在为儿童提供的高质量服务中不可分割”。在国际上，普遍将学龄前儿童的照顾和教育服务统称为“儿童早期教育和照顾服务( Early Childhood Education and Care，ECEC) ”。“托幼一体化”以及将托育服务的主管部门由卫生 /福利部门转向教育部门是国际托育服务发展的趋势。例如英国、美国和瑞典等越来越多的国家都利用不同的治理模式实施了托幼一体化的学前教育。早在 1995 年，美国就将开端计划的服务对象延伸到 3 岁之前的婴儿、学步儿童以及怀孕妇女，并且开始实施早期开端教育计划( Early Head Start) 。将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育的立法范围，推行 0—6 岁一体化的学前教育，是探索具有中国特色“托幼一体化”的前提和基础。
（四）有利于 3 岁以下儿童教育的公益性
公益性是学前教育事业的根本属性，同时兼具社会性和公共性。自 2010 年以来，我国学前教育在国家政策的支持下取得了跨越式的发展，入园难、入园贵和入学不安全等问题得到了根本的解决，以往部分民办幼儿园成为投资者牟取暴利工具的现象得到了根本的扭转。随着学前教育公益性、普惠性的发展，社会逐利资本逐渐被挤压出 3—6 岁儿童学前教育领域。但是需要引起重视的是，国内外投资资本有向我国早教市场转移的趋势，3 岁以下儿童教育的市场化、逐利化已经开始在一些地方显现，甚至出现了少数因机构“跑路”等影响早教领域规范发展的现象。这种现象严重危害到 3 岁以下儿童教育的公益性和普惠性发展，很可能导致社会资本过分逐利现象在 3 岁以下儿童教育领域重演，影响人民群众对 3 岁以下儿童教育的满意度。另外，监管缺失等我国学前教育实践普遍存在的问题，在 0—3 岁婴幼儿的保育教育场域下显得尤为严重。
（五）有利于解决立法资源的有限性
我国国家层面的立法资源是非常有限的。如果学前教育立法不将 3 岁以下儿童教育纳入立法范围，今后再创制一部专门针对 3 岁以下儿童教育的立法是不现实的，这就会导致 3 岁以下儿童受教育权保护的立法缺失。另外，全国人大已经将教育法典纳入立法规划，如果当前学前教育立法存在范围缺失，就很可能会影响教育法典的系统性的完整性，从而影响整个教育法律体系化的进程。所以将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育法立法范围，将会提高立法效率，解决立法资源有限的问题。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的实然性分析
（一）政策保障
如上文所述，我国针对 3 岁以下儿童教育的相关政策不仅具有持续性，而且在近年来愈加受到国家高层的关注。《国家中长期教育改革与发展规划纲要( 2010—2020 年) 》强调要“重视 0 至 3 岁婴幼儿教育”，这一点应当在学前教育立法中有所体现。再如，2017 年召开的中央经济工作会议提出“要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019 年，全国两会的政府工作报告提出要加快发展多形式、多种类的婴幼儿照护服务，鼓励社会力量兴办托育服务机构。特别是党的十九大提出“幼有所育”，将其列入国家七大民生工程的首位，为我国发展 3 岁以下儿童教育提供了顶层的制度设计和路径指引。在国家宏观战略指引下，国家卫健委和教育部等部门在近几年也针对 3 岁以下儿童教育发布了多个重磅文件，为 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围提供了较为坚实的政策基础。
（二）机构保障
按照中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的要求，到 2020 年，普惠性幼儿园在园幼儿占比要达到 80% ，公办幼儿园在园幼儿占比要达到 50% 。根据教育部的统计，2021年全国普惠性幼儿园的在园幼儿占已经比达到了 87.8% 。这也意味着一些民办学前教育机构已经或即将退出学前 3 年教育，国家和地方可以充分利用政策工具引导这些机构转型为 3 岁以下儿童托育机构，改善当前 3 岁以下托育机构不足的状况。另外，根据国家统计局网站的统计，我国 2020 年和2021 年人口出生率分别为 8.5‰和 7.5‰，较之前几年有所下降。这意味着在今后一段时间，学前 3 年入园人口也会随之下降。在学前 3 年入园儿童人数逐年下降、民办学前 3 年教育机构转型调整的背景下，为推动发展 3 岁以下儿童教育的相关机构提供了难得的政策和立法的窗口期。
（三）条件保障
从人员队伍建设来看，2021 年，全国开设学前教育专业的本专科高校有 1 095 所，毕业生达到26.5万人。另外还有数十所高校已经开始了早期教育专业，为开展 3 岁以下儿童教育提供了师资保障。从经费方面看，2020 年全国财政性学前教育经费为 2 532 亿元，比 2011 年的 416 亿元增长 5 倍，财政性教育经费占比从 2011 年的2.2% 提高到 2020 年的 5.9% 。中央财政支持学前教育发展专项资金 10 年累计投入超过 1700 亿元，有效拉动了地方财政投入的快速增长，为学前教育发展提供了有力保障。从 2010 年起至今，大量学前教育经费用在新建、增建和改建幼儿园的硬件设施方面。在连续 3 期学前 3 年行动计划之后，我国大规模新设普惠性幼儿园的硬件建设已经接近尾声，将原有大量预算转移到 3 岁以下托育机构的建设上具有极强的可行性。
除了教育部在 2020 年发布的《征求意见稿》，目前还有大红鹰dhy8866、北京师范大学和西北政法大学等多个版本的学前教育法草案建议稿。这些建议稿对于学前教育法的适用范围也有着不同的规定。例如，大红鹰dhy8866建议稿在第 2 条规定: “本法所称学前教育，是指对零到六周岁学龄前儿童实施的保育教育”。在年龄范围上，多数专家包括园长在内都希望把 0—3 岁纳入立法范围。由此，学前教育立法中一个基础性和前提性的问题凸显出来———在学前教育立法中，立法范围究竟是 3—6 周岁的学前教育，还是 0—6 周岁的学前教育? 因为不同的立法范围对其立法体例、立法内容甚至制度设计等都会产生极大的影响，需要立法实践和理论研究的重点关注。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的政策基础
要讨论 3 岁以下儿童教育是否应当纳入《学前教育法》，首先需要审视我国的政策基础，即当前国家的相关政策是如何规定的。通过检索，笔者共收集到新中国成立以来学前教育领域的专门性政策文件 49 份，另外还有若干与学前教育相关的教育领域综合性政策文件。这些文件分别以中共中央、国务院、教育部、国务院教育督导办公室以及财政部等相关部委的名义发布。通过对这些政策文件的分析，可以归纳出我国 3 岁以下儿童教育相关政策特点。
（一）3 岁以下儿童教育始终是我国相关政策关注的重点
新中国成立以来，带有福利性质的 3 岁以下儿童教育便开始纳入国家相关政策的立法范围当中。特别是 21 世纪以来，3 岁以下儿童教育一直是政策制定者关注的重点内容。2003 年，在教育部等11个部门颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中，多次提到了 0—6 岁儿童教育以及早期教育的内容。2010 年，在中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020年) 》中提出要“重视 0 至 3 岁婴幼儿教育”。在 2011 年正式实施的《中国儿童发展纲要( 2011—2020 年) 》中也提出要“促进 0—3 岁儿童早期综合发展; 积极开展 0—3 岁儿童科学育儿指导; 积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为 0—3 岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导; 加快培养 0—3 岁儿童早期教育专业化人才”。2012 年，在《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出要“积极开展公益性的 0—3 岁婴幼儿早期教育指导服务”。2013 年，教育部在上海、北京和青岛等 14 个地区开展了 0—3 岁婴幼儿早期教育试点工作。2017 年，党的十九大报告特别指出“幼有所育”，对学前教育做出了带有引领性、战略性的政策规制。2019 年，国务院办公厅印发的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和国家卫生健康委颁布的《托育机构设置标准( 试行) 》《托育机构管理规范( 试行) 》等政策文件，都对 3 岁以下儿童教育进行了相对具体的规定。
（二）3 岁以下儿童教育的供给模式逐步转型为多元普惠制
我国 3 岁以下儿童教育的供给模式是按照福利供给、市场供给和多元普惠供给的模式逐步发展的。新中国成立初期，我国 3 岁以下儿童教育基本是由厂矿、街道提供的，带有福利供给的模式性质。20 世纪 80 年代，随着企业转制和学前教育市场化，3 岁以下儿童教育机构数量大幅减少，仅有的相关机构也多是由社会力量举办的，充分体现着市场供给的模式特征。近 10 年来，国家陆续发布了多个与 3 岁以下儿童教育问题相关的政策文件，多元普惠化的供给模式特征逐步确立。例如按照《国务院办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以及《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案( 试行) 》等，针对 3 岁以下儿童教育提出了“家庭为主，托育补充”和“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”的发展原则，逐步将 3 岁以下儿童教育由以往的市场供给模式转化为多元普惠供给模式。在这里，多元是指供给主体的多元化，即形成政府、社会、家庭等多方主体参与供给的模式; 普惠是指为 3 岁以下儿童提供优质、平价的教育供给，满足人民群众对于 3 岁以下儿童教育的基本需求。
（三）3 岁以下儿童教育的主管部门显现多元治理的特征
新中国成立后，我国 3 岁以下儿童托育机构陆续建立，当时这些机构主要是由工厂企业的工会组织或者城市街道举办的。1955 年，中华全国总工会在北京召开了“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”，确定了工厂企业托儿所工作的方针。1956 年，教育部、卫生部和内务部联合颁布了《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，提出“托儿所和幼儿园应依儿童的年龄划分，即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园”，并规定“在托儿所方面，则统一由卫生行政部门领导;幼儿园统一由教育行政部门领导”。1979 年，教育部等 13 个部门联合召开了全国托幼工作会议，做出了由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，加强对托幼工作的领导。20 世纪 80 年代，卫生部颁布了《城市托儿所工作条例( 试行草案) 》和《三岁前小儿教养大纲( 草案) 》等政策，对托儿所的工作任务进行了较为具体的规定。21 世纪以来，涉及 3 岁以下儿童教育的相关文件主要出自卫生健康部门和教育部门，例如《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》在附件中专门规定了促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展工作部门职责分工，共涉及卫生健康部门和教育部门等 17 个政府部门和社会组织，其中卫生健康部门承担着组织制定婴幼儿照护服务的政策规范等核心职责，充分体现了 3 岁以下儿童教育的多元治理特征。同时值得关注的是，近些年国家关于 3 岁以下儿童教育的相关内容多见于卫生健康部门颁布的政策文件，而鲜见于教育部门颁布的政策文件。
（四）3 岁以下儿童托育工作方针以保为主、保教并重
新中国成立以后，我国 3 岁以下儿童托育机构多带有福利色彩，以解除双职工家庭负担，解放劳动力为主要目的。改革开放后，保教并重的理念在我国逐渐确立。例如，在 1980 年颁布的《城市托儿所工作条例( 试行草案) 》中，提出托儿所必须贯彻实行“以保为主、保教并重”的工作方针。近年来，我国 3 岁以下儿童托育的相关政策也提及了教育方面的内容，例如，2019 年，在国务院办公厅印发的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中就提出要“遵循婴幼儿成长特点和规律，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面的全面发展”。但是相关的政策文件对 3 岁以下婴幼儿教育明显偏重于保育内容，而教育内容相对较少。
综上，我国 3 岁以下儿童教育的相关政策相对于 3—6 岁儿童教育，政策数量偏少，政策内容多偏重于保育，政策发文单位则更多地来自卫生健康部门。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的制约因素
在我国现有政策已经对 3 岁以下儿童教育问题做出相关规定的背景下，《征求意见稿》依然将 3 岁以下儿童教育问题排除在立法范围之外。换言之，是否将 3 岁以下儿童教育纳入《学前教育法》的立法范围，学界尚未达成一致意见。而未达成一直意见的制约因素主要有以下 4 个方面。
（一）学前教育利益取向的多元性
清晰的职责划分是保障政策落实和相关机构正常运行运转的前提。在 2019 年发布的《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，关于婴幼儿照护服务的政府职责分工共涉及17个具体的相关部门，其中卫生健康部门承担着最为主要的主体责任，负责 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的政策制定、牵头协调、监督管理和业务指导，而教育部门仅仅承担了各类婴幼儿照护服务人才培养的职责。在本次由国家教育行政部门主持起草的《征求意见稿》中，如果将 0—3 岁学前教育纳入立法范围，就意味着需要对 3 岁以下儿童教育的政府职能进行重新分配，从而可能引发不同部门间的利益博弈，加大学前教育立法的难度，甚至有可能影响学前教育立法的顺利出台。
（二）学前教育经费资源的有限性
自 2010 年《国家中长期教育改革与发展规划纲要( 2010—2020 年) 》颁布以来，我国学前 3 年教育取得了举世瞩目的进展。全国幼儿园的毛入园率由 2011 年的 62.3% 提高到 2021 年的 88.1% ，增长了25.8 个百分点。其中普惠性幼儿园( 包括公办园和普惠性民办园) 占到全国幼儿园总量的 83% ，普惠性幼儿园的在园幼儿数量占比达到 87.8% 。在学前教育高速发展的背后，必然离不开足够的经费支持。当前，在学前 3 年教育基本普及的情况下，学前教育的发展迫切需要持续、稳定的资金支持，例如大量普惠性民办幼儿园的政府支持以及公办幼儿园教职工的待遇保障等。如果将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，就意味学前教育经费在原有基础上还要持续的、较大幅度的增加。在教育经费总体有限的情况下，这种立法设计对财政经费供给具有一定的挑战性。
（三）3 岁以下儿童教育规划的超前性
目前，我国 3 岁以下儿童教育的普及率还有待于进一步提高，教育理念、管理模式等方面还有待于进一步明确。在这种背景下，如果将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，就意味着要对其教育进行超前谋划。但是对于未来带有预测、预判性质的立法设计能否适应未来学前教育的发展，还具有很大的不确定性。法律不仅仅具有权威性，还具有极强的稳定性，一旦法律规制与实践需求出现错位时，再通过修法的方式对其进行修正，这不仅有损法律的权威性和严肃性，而且在立法程序的操作上也具有很大难度。
（四）对于 0—3 岁儿童教育的认识差异
20 世纪 80 年代以来，国际化的学前教育概念由原来的 3—6 岁延伸至 0—6 岁婴幼儿的保育与教育。玛利亚·蒙台梭利( Maria Montessori) 也曾指出，“人出生后头 3 年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段”。但从目前来看，对于 0—3 岁儿童教育的意义并没有被普遍接受，3 岁以下婴幼儿的培育重点往往被定位于“照护”，而非“保教”，从而将教育要素排除在 3 岁以下儿童成长过程之外，或者将其视为照护的附属内容。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的应然性分析
虽然存在上述影响因素，但将 3 岁以下儿童教育纳入《学前教育法》还是具有重大意义的，其主要体现在以下 5 个方面。
（一）有利于促进国家发展的战略性
我国当前面临的巨大挑战之一就是人口出生率较低，而影响育龄妇女生育意愿的重要原因之一就是婴幼儿的照护难题。在三孩政策的背景下，如果提升我国 3 岁以下儿童保教的公共服务程度，对于提升人口出生率将会产生积极的促进作用。2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局在审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时特别提出要“发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支”。2021 年 6 月，国家发展改革委员会联合民政部、国家卫生健康委颁布的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》提出: “到 2025 年，进一步改善托育服务基础设施条件，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给”。
同时，推进 3 年以下儿童教育也会促进女性就业，加强社会性别的平等。当政府将托幼公共服务纳入公共服务政策框架，更多地担负起对托幼公共服务的责任和义务，更多地调动政府和社会的资源发展托幼公共服务时，就可以实现妇女与儿童发展的相互兼顾与双赢，解决二者发展的矛盾。所以从国家发展的战略性视角看，将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法，不仅非常必要，而且具有重大的意义。
（二）有利于受教育权保护的完整性
学前教育阶段受教育权的实现需要国家承担特定的义务。受教育权始终是教育权的核心，国家、社会和家庭等的教育权利的终极目的都是为了保证受教育权的最终实现。公民受教育权的保护始于出生，终于死亡。受教育权是人的基本权利，即基本人权，是人与生俱来的权利，而不仅仅是由成文法律规定的权利。作为一项基本人权，受教育权自始至终伴随人的一生。我国《宪法》规定了公民享有受教育权的基本权利，为受教育权的保护提供了顶层设计。但是在具体教育立法中还存在着学前教育、高中教育和成人教育等受教育权保护的立法空白。大量研究成果也证明，3 岁前是儿童智力、能力、行为和个性发展的重要时期。120早期教育对幼儿的发展具有重要影响，早期教育状况在很大程度上可以预测儿童将来的认知、语言和智力发展水平。如果学前教育立法仅仅规定 3 岁以上儿童的学前教育，就很有可能造成 3 岁以下儿童受教育权保护的集体缺失。
（三）有利于托幼一体发展的科学性
托幼一体化是当前国际学前教育的整体趋势，这意味着教育时间的延长与教育领域的扩展。这种学前教育理念一方面将 0—6 岁儿童教育作为一个整体进行统筹，另一方面将托幼园所内部与外部的教育高度融合起来，形成对学龄前儿童进行教育的合力。世界经济合作组织( OECD，简称经合组织) 在 2001 年出版的《强势开端》一书中提出: “虽然很多国家仍然区分为家长就业提供儿童照顾的‘托育服务’和为儿童发展和入学准备提供的‘学前教育’，但整体上国家已经逐渐达成共识，即‘保育’和‘教育’在为儿童提供的高质量服务中不可分割”。在国际上，普遍将学龄前儿童的照顾和教育服务统称为“儿童早期教育和照顾服务( Early Childhood Education and Care，ECEC) ”。“托幼一体化”以及将托育服务的主管部门由卫生 /福利部门转向教育部门是国际托育服务发展的趋势。例如英国、美国和瑞典等越来越多的国家都利用不同的治理模式实施了托幼一体化的学前教育。早在 1995 年，美国就将开端计划的服务对象延伸到 3 岁之前的婴儿、学步儿童以及怀孕妇女，并且开始实施早期开端教育计划( Early Head Start) 。将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育的立法范围，推行 0—6 岁一体化的学前教育，是探索具有中国特色“托幼一体化”的前提和基础。
（四）有利于 3 岁以下儿童教育的公益性
公益性是学前教育事业的根本属性，同时兼具社会性和公共性。自 2010 年以来，我国学前教育在国家政策的支持下取得了跨越式的发展，入园难、入园贵和入学不安全等问题得到了根本的解决，以往部分民办幼儿园成为投资者牟取暴利工具的现象得到了根本的扭转。随着学前教育公益性、普惠性的发展，社会逐利资本逐渐被挤压出 3—6 岁儿童学前教育领域。但是需要引起重视的是，国内外投资资本有向我国早教市场转移的趋势，3 岁以下儿童教育的市场化、逐利化已经开始在一些地方显现，甚至出现了少数因机构“跑路”等影响早教领域规范发展的现象。这种现象严重危害到 3 岁以下儿童教育的公益性和普惠性发展，很可能导致社会资本过分逐利现象在 3 岁以下儿童教育领域重演，影响人民群众对 3 岁以下儿童教育的满意度。另外，监管缺失等我国学前教育实践普遍存在的问题，在 0—3 岁婴幼儿的保育教育场域下显得尤为严重。
（五）有利于解决立法资源的有限性
我国国家层面的立法资源是非常有限的。如果学前教育立法不将 3 岁以下儿童教育纳入立法范围，今后再创制一部专门针对 3 岁以下儿童教育的立法是不现实的，这就会导致 3 岁以下儿童受教育权保护的立法缺失。另外，全国人大已经将教育法典纳入立法规划，如果当前学前教育立法存在范围缺失，就很可能会影响教育法典的系统性的完整性，从而影响整个教育法律体系化的进程。所以将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育法立法范围，将会提高立法效率，解决立法资源有限的问题。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的实然性分析
（一）政策保障
如上文所述，我国针对 3 岁以下儿童教育的相关政策不仅具有持续性，而且在近年来愈加受到国家高层的关注。《国家中长期教育改革与发展规划纲要( 2010—2020 年) 》强调要“重视 0 至 3 岁婴幼儿教育”，这一点应当在学前教育立法中有所体现。再如，2017 年召开的中央经济工作会议提出“要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019 年，全国两会的政府工作报告提出要加快发展多形式、多种类的婴幼儿照护服务，鼓励社会力量兴办托育服务机构。特别是党的十九大提出“幼有所育”，将其列入国家七大民生工程的首位，为我国发展 3 岁以下儿童教育提供了顶层的制度设计和路径指引。在国家宏观战略指引下，国家卫健委和教育部等部门在近几年也针对 3 岁以下儿童教育发布了多个重磅文件，为 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围提供了较为坚实的政策基础。
（二）机构保障
按照中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的要求，到 2020 年，普惠性幼儿园在园幼儿占比要达到 80% ，公办幼儿园在园幼儿占比要达到 50% 。根据教育部的统计，2021年全国普惠性幼儿园的在园幼儿占已经比达到了 87.8% 。这也意味着一些民办学前教育机构已经或即将退出学前 3 年教育，国家和地方可以充分利用政策工具引导这些机构转型为 3 岁以下儿童托育机构，改善当前 3 岁以下托育机构不足的状况。另外，根据国家统计局网站的统计，我国 2020 年和2021 年人口出生率分别为 8.5‰和 7.5‰，较之前几年有所下降。这意味着在今后一段时间，学前 3 年入园人口也会随之下降。在学前 3 年入园儿童人数逐年下降、民办学前 3 年教育机构转型调整的背景下，为推动发展 3 岁以下儿童教育的相关机构提供了难得的政策和立法的窗口期。
（三）条件保障
从人员队伍建设来看，2021 年，全国开设学前教育专业的本专科高校有 1 095 所，毕业生达到26.5万人。另外还有数十所高校已经开始了早期教育专业，为开展 3 岁以下儿童教育提供了师资保障。从经费方面看，2020 年全国财政性学前教育经费为 2 532 亿元，比 2011 年的 416 亿元增长 5 倍，财政性教育经费占比从 2011 年的2.2% 提高到 2020 年的 5.9% 。中央财政支持学前教育发展专项资金 10 年累计投入超过 1700 亿元，有效拉动了地方财政投入的快速增长，为学前教育发展提供了有力保障。从 2010 年起至今，大量学前教育经费用在新建、增建和改建幼儿园的硬件设施方面。在连续 3 期学前 3 年行动计划之后，我国大规模新设普惠性幼儿园的硬件建设已经接近尾声，将原有大量预算转移到 3 岁以下托育机构的建设上具有极强的可行性。
（四）地方保障
将 3 岁以下儿童教育问题纳入学前教育范畴予以一体化保障，已经在北京、上海等地得到高度重视，并逐步推进。例如，上海市政府 2018 年专门颁布了《于促进和加强本市 3 岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》，提出按照“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路，建立健全托育服务工作管理的体制机制，促进托幼一体化发展，支持社会以多种形式提供托育服务，构建托育服务体系。再例如，北京市在《北京市“十四五”学前教育发展提升行动计划》中规定: “加大资源统筹，积极支持幼儿园举办 2—3 岁托班”。如果能够在学前教育立法中给予地方探索、实施、推进和保障 3 岁以下儿童教育的空间，也是极其必要的。
将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围的策略性分析
如上所述，将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法范围，不仅具有重要的意义，而且条件也已相对成熟，具备操作的可能性。随着而来的问题就是，如何在《学前教育法》中对其进行规制呢? 从立法技术的维度来看，可以有 3 种立法模式。
第一种是整合模式，即按照“托幼一体化”的理念，将 3 岁以下儿童教育与 3—6 岁儿童教育一并进行规定。这样处理的优势是可以更加顺畅地推进“托幼一体化”进程。例如，美国、英国等国家即采用这种方法统筹解决学前教育机构的设置问题。
第二种是单列模式，即在《学前教育法》中设置“早期教育”的专门章节，将 3 岁以下儿童教育与3—6岁儿童教育分别进行规定。这样处理的优势是符合我国当前学前教育发展的现状，并且可以专门针对 3 岁以下儿童教育的特殊问题进行规定，针对性更强。
第三种是统领模式，即在《学前教育法》总则部分将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育立法的立法范围，并对其基本方针、基本原则进行顶层设计，但是一些尚不成熟的具体的制度设计暂不做规定。这样规定的优势是避免因为具体制度的设计不当而影响立法的质量。
在上述 3 种立法处理方法中，笔者更倾向于第 3 种。这主要是因为: 首先，我们必须将 3 岁以下儿童教育纳入学前教育法立法范围，避免该领域形成立法真空。其次，在短时间内确定《学前教育法》中 3 岁以下儿童教育的具体制度设计是不现实的，因为 3 岁以下儿童教育的政府职责、机构设置和早教支持等方面的制度设计还都缺乏理论依据和实践保障。此时如果过早在《学前教育法》规定这些具体制度，就有可能会因为立法的仓促而影响立法质量，进而影响今后相关事业的发展。再次，我国 3 岁以下儿童教育还存在较大的立法空间。例如，除了 3 岁以下托育机构的设置问题，3 岁以下儿童的早教指导、家庭教育和社会支持等问题也都有待于立法予以规定。
所以，为了适应我国学前教育发展的急切需要，避免在立法过程中存在过多的利益博弈，以保证在合理时间内顺利出台《学前教育法》，应当先将 3 岁以下儿童教育纳入《学前教育法》，在总则的立法范围条款中进行相关规定，为今后的修法以及地方立法预留空间。3 岁以下儿童教育的管理体制、实施模式、机构支持和条件保障等具体条款，如果论证成熟可以一并纳入。如果暂存争议或者立法条件暂不成熟的条款，则可以在条件和时机成熟时，以修法的形式适时补充进《学前教育法》。这样的立法策略既是可行的，也是稳妥的。
来源 | 《陕西师范大学学报》 2023年第1期
作者 | 马雷军（中国教科院教育法治与教育标准研究所副所长、副研究员）