学生福利基于学生发展需求、以学生为主要对象提供普惠或补偿性服务，是教育公平和儿童福利政策融合趋势下的产物，更是社会对生活质量和人口质量提高要求、精细养育的反映。社会保障制度渗透在社会的各个方面，保障社会成员的生活和维护社会安定，被称为社会安全网。各种学生福利交织共同保护学生发展称为学生福利安全网。多项研究显示，国家构建学生福利安全网能够带来可观的社会和经济回报，如学生营养项目每投入 1 美元能够给健康、教育水平和成年后生产能力带来 3～10 美元的经济回报；小学 2～3 年级时训练学生、教师和家长的社会技能两年，学生具有高中文凭的可能性升高 50％，每投资 1 美元可在成年后增加 4.5 美元的工资。社会投资理论推动各国在人生早期进行福利投资。我国加强学生福利建设，不仅是为了社会投资回报，更是为了民生福祉。
近年来，我国社会发展策略从“先富带后富”加速转向“共同富裕”，学生资助种类、范围和标准不断扩展和提高。营养改善计划于 2018 年覆盖所有贫困地区农村学校；贫困生补助于 2019 年扩展到全体城乡贫困学生；民政部儿童福利司同年成立，全面统筹包括义务教育阶段学生在内的儿童福利工作。2021 年，《未成年人学校保护规定》、《未成年人保护法（修订版）》、《关于加强未成年人保护工作的意见》等政策出台和实施，标志着我国学生福利发展进入新阶段。在解决绝对贫困、全面实现小康社会踏上新征程之际，完善学生福利安全网是“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的必要举措。
福利服务状况随着社会发展获得长足进步，但社会环境、社会发展需求和认识也在变化。实践中，学生资助、学校保护是我国最常用的学生福利概念，分别代表了福利的经济维度和非经济维度的一部分，但尚不能形成网络给予学生全面的保护。反映了对学生发展需求回应的割裂性和分散性，同时伴随着福利对象和福利内容的遗漏。这种遗漏现象的存在，说明学生福利编织的安全网尚不健全，后果则是学生发展的不平等。义务教育是各国学生福利优先保障的学段，聚焦义务教育学段分析学生福利安全网的漏网之处和影响因素，有助于拓宽我国新时代共同富裕框架下建构学生福利的整体视野，支持义务教育目标的实现和人的全面发展。
学生福利如何编织安全网
学生福利从学生立场出发满足全体和焦点群体学生发展的多样化需求，编织安全网防范风险和促进发展并重，符合社会投资理论所倡导的福利政策导向。
（一）学生福利概念厘清与定位
讨论学生福利安全网之前，应将其与儿童福利和教育福利进行区分，这种区分也是对学生福利价值的说明。（见表 1）
广义的儿童福利是指面向全体儿童、促进儿童身心健康发展的各种措施和服务；狭义的儿童福利是指面向孤残、困境、脆弱儿童及其家庭提供的特别救助、保护和矫治。儿童福利和学生福利都从需求出发，但学生福利超出基本生存、生活需求的满足，突出了福利对象的在校学习属性，围绕学生角色的完成以及过程中学生的状态来提供。义务教育学生福利的目标是确保学生能够接受和完成义务教育。福利服务一方面要保障个体的发展权，使其能够参与社会、独立谋生或者升学；另一方面保障其有意愿和能力承担建设社会的责任。有些国家非常看重学生的感受，比如芬兰提出学生福利应帮助学生学习、保持健康、体验幸福、获得全纳感受，避免问题出现。
学生福利融合了儿童福利的儿童视角和个体需求立场，从服务对象的需求而不是供给角度讨论教育服务。教育福利则是从供给角度讨论的教育服务。我国学者从教育服务提供的角度论证了教育福利定义的三个特点：平等的教育机会、免费或低费、面向全体成员。教育扶贫属于教育福利的一个部分，主要是指对贫困地区贫困人群教育工作的帮扶。教育福利和扶贫的核心评估指标为资源公平分配并用各种达成率、资助覆盖面和投入量来表达。
义务教育阶段是人生第一个同龄全员参与的、正式社会化和接受评价比较的阶段，义务教育阶段的掉队足以影响学生一生的状态。学生福利漏网所产生的效应与贫困陷阱的效应类似（见下图）。Y 轴为学生明天的发展状态，X 轴为学生今天的发展状态，对角线为今天的学习所得等于明天的学习所得，N1 点的学生群体明天学习所得预计超过今天学习所得并发展越来越好，预期能进展到N2 点；低于对角线的学生知识储备薄弱，虽然也学到新东西，但学得少，与跑在前面的学生差距逐渐拉大。更重要的是，明天所学的内容和难度在一定程度上由跑在前面的大部分学生决定，当学生位于曲线 A 点以下，今天所得无法支撑明天的学习，学业失败和辍学风险增大，M1 点的学生就会滑到 M2 点，直到无法继续学校生涯。A 点可以是学生人生的突发重大负面事件，也可以是日常累积负面因素的爆发，如知识链断裂、人际关系冲突、心理问题，等等。学生福利安全网的作用是要在学生降落到 A 点之前就开展干预，让学生能够保持在 A 点之上完成学习目标和学习任务 。
（二）学生福利安全网的内容与方式
学生福利是对人的需求的响应。马斯洛（Maslow，A. H.）的需求层次理论是社会福利内容供给的基础性理论。马斯洛认为，需要的产生由低级向高级的发展是波浪式地推进的，基本需要包括生理、安全、爱与归属、尊重等需要，成长性需要包括认知、审美和自我实现的需要；而层级之间并不是截然分开而是有重叠的。福利政策一般遵循马斯洛的需求层次理论递进性地提供，强烈的需要以及需求强烈的人群会成为福利优先覆盖的方面，从而产生了面向全体学生的普惠性福利和面向部分群体的补偿性福利这两个基本类型或者福利层次。多少学生或者哪些学生能够成为福利供给对象，在宏观政策设计上取决于国家的福利制度和经济能力，在中观和微观方面则取决于学生的需求层级和强度，以及对有需求的学生的识别。
学生福利安全网的目的是帮助学生实现教育目标，因此服务内容围绕培养全面发展的人或完整的人的需要来设计，相比社会福利而言，层级之间交叉更多、综合性更强。在学生福利概念下以学生利益为中心定义教育服务，“五育”不再是互相争夺学生时间的关系而是相互关联的一个整体。表 2 列举了国际常见的学生福利政策，由于各国国情的不同，有些福利可能在普惠性和补偿性之间发生转换、各类型需求综合供给的程度有所差异。满足学生全面发展的需求不仅需要有常规的教学人员，也要求学校能够配置或共享非教学人员。校内专业人员主要包括课堂助教、学业和生活辅导员；驻校或者巡回专业人员包括社会工作者、心理咨询师、校医和营养师等。有关研究显示，专业教学支持人员对减少行为问题、提高学生心理健康、人际关系和学业水平作用显著。义务教育的普及阶段以专任教师占教职工比例作为投入效率的重要指标。当教育质量成为工作重点，后勤、专业辅助人员的聘用或配置就会逐渐受到重视。
在福利供给方式上，虽然学生福利申请和抵达的主渠道发生在教育系统，但人需求的整体性和福利的综合性要求多部门、多专业协同才能使学生福利落地并更好地发挥作用，单一干预政策效果不佳，综合性项目和政策更受欢迎。韩国教育优先权项目以社工为骨干构建了一个综合服务网络，在补课讲授学习技能的同时整合了社区志愿活动，用活动来改变学生态度和行为，激发社区对教育和学校的兴趣，支持学校共同实施项目干预。美国为了提高学习质量减少中学生辍学，有 29 个州立法规定将 18 岁以下少年申请驾照以及资格保持与是否在读、学业表现等联系起来。堪萨斯和俄勒冈州还规定打架、身体伤害、滥用药物等行为是驾照申请否决项，伊利诺伊州要求在注册驾驶课程之前的连续两个学期至少 8 门课程的成绩合格。英国是现代国家中较早实施学生福利的国家，地方政府聘任的福利专员一般要求有心理学、社会工作专业背景，对出勤问题、行为问题较多的学校和家庭进行干预，为教师和家长提供指导和培训，协调家校关系和社区资源的支持。
（三）学生福利安全网的特征
需求总是处于水涨船高的状态并大于福利的实际供给，判断福利之网的安全性或者是否存在漏网问题不能将需求和福利直接进行比较。过度的福利供给会造成福利负担已经成为社会共识，社会投资理论改变传统福利国家以后期干预为主的再分配社会福利模式，强调平衡公平和效率之间的关系，在责任上注重国家与个人的积极互动、权利和义务的相互协调。一个可行的、相对完善的福利安全网在责任、时间、对象和内容角度具有以下四个特征，这四个特征也是讨论福利安全网是否完善、存在漏网问题的依据。
一是义务协同性。义务教育是个人和国家的发展需求的混合产物，福利覆盖范围最广、种类最多，从全体免学费到学校供餐都是最先覆盖的学段，相对于其他教育阶段的福利具有优先性。义务性对家庭也有约束力，如英国法院对不履行教育职责的父母设置了强制性家庭教育课程和惩罚措施。不论国家如何发达，家庭都要承担养和育的责任，包括孩子注册上学、支付学习用品、保障出勤、学业辅导、家庭生活的学习和情感满足等。国家属性和家庭属性之间的界限受社会发展阶段和国家福利制度模式的影响，二者可以此消彼长也可以共同增长。当学生和家庭凭借自身努力无法完成教育义务时，政府有义务兜底避免产生漏网问题。本文将重点讨论政府的福利责任。
二是对象识别个体化。在经济比较发达的国家，随着绝对贫困、资源缺乏、教育机会不足等共性问题大幅减少，社会对人的发展的关注到了新高度，整个区域作为福利对象的情况逐渐减少，在个体层面识别哪些学生是福利对象成为一种趋势。芬兰为了能够在关键年级及时识别和响应学生的个性需求，在 9 年级实施 8～12 人的小班制度支持全体学生能够进入高中阶段学习，因为小班有助于教师认识到每个学生面临的问题并为有需求的学生制订个性化干预方案。
三是服务内容综合化。实践证明，仅仅经济福利并不足以将学生留在学校里。在广义贫困理论、需要理论、社会排斥理论等影响下，当代社会对人的基本生活需要的认识超出生存目的走向高级需要。普惠性和补偿性学生福利都服务于人的整体性发展，不仅包括经济性福利，如学生资助、友好的设施环境等，非经济性福利如认知、社会性、情感发展和身体健康也至关重要。
四是风险预防性。从社会发展角度来说，学生福利承载了社会投资理论提出的将后期干预变为早期介入的功能，在人生早期就对未来潜在社会风险予以确认和正视，为未来知识经济准备高质量的人力资源，降低成年后的社会保障投入。从学生发展角度来说，学生福利是对学生面临的各种潜在风险的尽早预防和化解，如学业失败、辍学、被欺凌虐待、心理障碍和自残自杀等。预防学生时代以及成年后的风险是学生福利的价值所在。
（四）我国学校教育中的学生福利政策
我国已形成了以政府为主导、学校和社会参与的覆盖学前至研究生教育的学生资助政策体系，学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育所有学段全覆盖，公办民办学校全覆盖，家庭经济困难学生全覆盖。义务教育阶段是保障最好的学段，普惠和补偿性福利相结合为保障学生入学机会发挥了重要作用。普惠性学生福利政策包括免学杂费、免教科书费、为小学一年级新生免费提供正版学生字典等；补偿性福利包括家庭经济困难学生生活补助、营养改善计划膳食补助等。2020 年合计资助 7368.28 人次，政府投入占比 99.41%。特殊困难学生覆盖建档立卡、低保、特困救助供养、孤儿、残疾等五类。有关资助效益的研究证明，低保和学生资助能够显著降低困难家庭的教育支出负担，但尚不能有效增加学生的教育活动时间。
非经济类的学生福利在国家政策层面主要包括教育、保护和卫生健康三个维度。平等可及的教育机会、促进学生全面发展的课程和教育活动是学生福利的核心，也是我国教育公平和教育质量两大教育政策主题追求的目标。学生保护在近年来得到突破性进展，《中国儿童发展纲要（2021—2030）》、《未成年人学校保护规定》、《未成年人保护法》等法律和文件从避免权利损害的角度体系化了学校保护制度，包括在校园内的平等权、受教育权、安全健康与自由、人格权、隐私权、休息权、财产权、肖像权和知识产权、参与权、申诉权等权利，明确校长是学生的学校保护第一责任人。卫生健康制度包括设立校医务室，配备合格的校医或专（兼）职保健教师，配备心理健康教育教师，开展性教育，实施年度体检与体质监测制度等。制度落实质量差异较大，一项对我国 16 个省的校医抽样调查显示，城乡小学兼职保健教师占 77.6%，专职校医只占 10.0%。校医制度实施情况显然不能满足学校疫情防控和加强体育预防运动伤害的需要。从补偿性角度看，主要有针对流动人口子女的留守儿童关爱体系和进城务工人员子女的同城待遇，面向残疾儿童设置特殊教育学校、普通学校特殊教育资源教室以及随班就读、送教上门制度，面向有轻微违法犯罪行为的未成年人开设工读学校等。
漏网现象生成的情境
在任何福利制度情境下，福利政策或项目设计违背上述四个特征，都有可能出现学生需要支持而不得或福利内容不符合需求的情况，即福利供给在服务对象和服务内容上的漏网现象。
（一）充足程度：以多数人的满足代替全体需求
福利政策实践中常出现以目标群体的大多数学生需求的满足代替全体目标学生满足的现象，尤其是将普惠等同于所有学生享受同等程度的福利，忽略了实现普惠目标在不同学生群体中的成本存在差异，以及相同的福利策略对不同学生的效用存在差异的现实。如免费是义务教育阶段最基本的普惠政策，目标是让所有学生无负担、轻负担上学，不因家庭贫困辍学。免费政策实施过程中所有学生都享受到了福利，但从福利目标角度来看，还有部分学生的需求没有满足。有调查显示，免费程度对困难家庭而言是不足的，城乡困难家庭在教育方面的支出是继医疗支出和食品支出之后的第三项支出，有 46%左右的困难家庭需要通过借款支持来完成义务教育。很多实施了免费义务教育的国家也存在这样的问题，欧洲中小学学生会管理局认为，欧洲中学生面临的隐藏费用，如学生活动费用、交通费用等，甚至与第三级教育费用一样高，于是号召成员国和地区的学生资助覆盖隐藏费用。
（二）可得难度：先到先得和精英捕获
福利实施的一般原则是弱势优先，但率先对优势群体提供的情况也很常见，往往出现在条件不成熟又快速推进普惠政策的时候，即先快速铺开再一点点弥补漏洞，支持有条件的先跑起来，这种先到先得的政策实施模式成为教育不公平现象产生的原因之一。例如，课后服务政策实施以后，城市学校率先获得政府补贴购买社会服务和课程，或补助教师放学后加班照看学生。“全国 36 个大中城市 66.2%的小学，56.4%的初中开展了课后服务。”相对比，农村学生面对公共交通不便、家庭教育能力弱、家长需要更多时间工作增加收入等现实困难，更需要免费或特惠、便捷的课后服务，却没有成为优先福利对象。部分农村地区最近在“双减”政策推动下开展了课后服务，由于缺乏师资力量和经费支持，从数量到质量都存在很多不足，城市学校优先享受课后服务将会导致日常教学质量的城乡差距进一步加大。
此外，扶贫领域存在的精英捕获现象，即应该惠及目标人群的资源被少数更有优势的群体占有，从而导致较弱的目标群体利益受到损害的现象，也同样在学生福利供给情境下出现。如享受随迁子女入学政策的进城务工人员多是农村人口中家庭条件较好、进城后工作条件较好的人群。
（三）供给内容：单一和错位
学生福利政策在学生资助方面一枝独秀而非经济性的福利供给薄弱。学生资助是入学机会保障的重要条件，并且操作相对简单，易于显示效果。我国从中央到县级政府普遍建立了学生资助中心，管理体系完善，以“应保尽保”为基本原则满足影响学生入学机会的基本经济需求。但学生资助尚不能满足日益强烈的健康、社会性发展和学业发展方面的需求。某地关工委的抽样调查显示，有心理问题需要及时疏导的学生占 38.05%，急需介入干预的占 2.31%。随迁子女和留守儿童的心理健康问题更突出，学生自述最迫切需要的服务是抑郁、焦虑等问题的解决。处境不利学生常面临学校适应和学业困难问题。本文调研 发现，某偏远乡中心小学2018—2019 秋季期末 1～6 年级的语文最低分为 7～47 分，数学 4～62 分。在农村地区，学习障碍常被教师和家长归因于学生不努力或智力缺陷等问题，错过有效干预时机成为辍学的高危因素。福利内容供给很少征求学生意见，例如，图书如何配置一般由上级管理单位或者校长确定，目前大部分学校图书数量已经达标，但内容尚不能满足学生需求。对小规模学校的调查显示，希望增加图书类别的学生比例达到 68.22%。
漏网现象的基础性影响因素
学生福利漏网现象的影响因素较为复杂，包括政策设计偏差、政策执行成本过高、部门之间缺乏有效合作、执行者能力不足、需求多样化、封闭办学，等等。需求对象的识别和需求内容的定义是一切工作的起点，如何定义福利对象和福利需求、谁来定义等根本性问题，决定了福利服务与受众及其需求能否匹配。
（一）供给者：需求定义从区域到个人的权衡
福利需求的定义框架内含对教育不平等的呼应，而划分教育不平等的维度一般包括地区或社区、群体、学校和个人四个层级。地区或社区是学生学习生活的地方，受到政策关注的一般是经济发展落后、贫困人口聚集、公共服务比较差的地方。在西方国家还包含少数族裔移民聚集的社区、大都市核心城区等。我国常用的概念是农村地区、中西部农村地区、贫困农村地区、集中连片特困地区、三区三州等。群体则指具有共同社会和自然特征的人群，这些共同特征使其处境不利，例如贫困、女性、父母为流动人口等。被特别关注的学校往往是处境不利的学生比例较高的学校，伴随资源和教师缺乏、校风不良等问题。对个人层面的考虑，受关注的人主体为残疾、学习困难、行为问题儿童等。
从施政者和执行者角度来说，以地域和学校为目标对象，从政策设计到实施都比较容易，缺点在于会遗漏那些目标区域外的处境不利学生；换句话说，能否享受福利取决于你在哪里生活或上学。例如，营养改善计划的目标是提升贫困地区农村学生的营养水平，按照统计概念上的农村来定位资助对象，在现实中导致距离很近的两所学校一所有资格而一所无资格享受资助。以群体为对象也存在群体内部差异较大难以有效瞄准的问题，如随迁子女家庭中有的家庭开办了企业，有的家庭则只是打零工。总的来说，定义层级越高，学生需求共性越高，福利覆盖越容易，瞄准效率越低。个体层面的一生一策个性化制定支持策略能更好地全面回应学生需求，针对性最强，但资金和人力投入要求同样也很高。
福利需求的定义应放在哪一级没有定论，取决于事项、贫困面和程度。义务教育攻坚任务从地区逐渐聚焦到辍学个人，营养改善计划则一直以贫困地区和农村学校为目标属性。有学者认为我国教育扶贫存在着“一刀切”、一个标准或“大水漫灌”现象，缺少对不同地区、不同类别贫困生的特殊需求和个性化特点的关照。而需求定义的框架不适当必然导致福利措施的不恰当。
（二）接受者：需求表达与转化的内在障碍源
需求应该由谁来提出和定义？学生需求定义往往由有社会影响力的旁观者提出，如行政管理者、两会代表、学者、媒体、知名人士等。这些群体也常常进行调研，由于受调研时间充足程度、调研技术运用能力、抽样科学性和调研对象的配合程度等限制，会出现需求识别和表达不准确的现象。处境不利群体是福利服务的重点人群但也是需求识别和定义的难点人群、发生漏网效应的主要人群。
首先，处境不利群体表达上缺乏主动性，局外人或者旁观者并不容易发现谁有困难以及发生了什么困难。有研究显示，贫困学生遇到困难更多地采用自责、幻想和退避等消极的应付方式。低阶层更多地知觉到社会因素对其困境的负面作用，主观低阶层在个人分配公平感、社会分配公平感，以及系统正当性感知方面都非常显著地低于主观高阶层。因此，阶层越低，社会信任和福利期待越低，对福利的需求表达越不积极。
其次，生存环境里各种不利因素带来的认知负担掩盖或者压抑了需求。对贫困成年人来讲，物质资源的缺乏导致其认知负担加重，从而认知能力下降。对学生来说，环境中各种因素都可能影响其认识自己的困难和需要。认知同化理论认为，新知识的学习必须以已有的认知结构为基础。一些家庭条件较好的学生习以为常的东西，如果贫困学生没有接触过，对他来说就是无意义的，需要额外的精力建立起认知桥梁。贫困学生学习相同的东西需要比别人付出更多的努力。
再次，确定的需求能否转换为实质需求取决于底层家庭接受帮助的能力。当福利的获取需要一定的机会和能力成本时，潜在受益人可能会权衡是否接受。上学距离较远导致交通、时间成本和生活成本增大，即使新学校办学条件好，贫困学生也可能辍学。父母工作机会不在一地、无独立居住条件、工作时间不固定等因素是妨碍农村学生随迁就读的重要因素。获取信息的能力较弱也是某些家庭申请使用福利的一个障碍。笔者前期曾做过的一个调查显示，留守儿童家长能够直接向学校和教育局咨询入学要求的比例合计只有 29.73%
（三）学校：对学生需求满足的失能
学校既是学生福利的重要提供者和实施者，承担学生发展的教育服务任务，同时也是外部福利实施的关键伙伴和学生福利需求的表达者。学校的这些功能没有充分发挥会导致福利漏网现象，这是校内外多种因素共同作用的结果。
教师是学生家人之外与其接触时间最多的成人，是最合适的学生需求代言人和保护者。教师日常已经承担了很多教学任务之外的照料任务，但还不能适应福利需求提高的时代要求。首先，教师对学生福利的认识不全面影响了学生需求的识别和满足。教师讨论学生福利时，基本上指的是物质需求而不涉及非经济性福利，教师如何发现、回应和实施学生福利在职前培养和职后培训中被忽视了。大部分教师的精力都集中在帮助学生获取知识、学会学习等方面，忽视了学校在学生发展的其他方面的责任。其次，教育的创伤和治疗性质也没有得到足够认识。学校是家庭之外给学生提供形成性经验的主要场域，有的学生在学校获得成长获得幸福体验，有的学生在学校艰难度日。学习或考试失败、排名靠后对学生自尊和情感带来持续创伤，由于熟视无睹因此很少被视为教育的副作用。教师在教学中将认知学习和心理建设结合起来能够产生治疗性影响，但工作繁重且缺乏训练，教师很难让自己的教学活动发挥治疗作用。再次，教师不能很好适应学生的背景差异。有阶层意识的教师经常公开要求贫困学生为家长好好学习，而忽视了其内在学习动机的培养；缺乏阶层差异意识的教师往往忽略不同阶层学生的发展需求和发展方式的差异，如关注不到贫困学生的敏感的公平意识等。以往研究显示，如果教师能够成功发现学生的需求，就能从对学生的照护中找到个人和工作的价值；反之，教师在照护学生过程中会产生角色迷茫，质疑专业界限、职业能力自我评价下降。
学校没有作为一个整体发挥作用，潜在福利实施者在学校微观系统循环上存在遗漏。学校的后勤和教学辅助人员，如图书管理员、保安、校医、保洁等，是学校内社会系统重要组成部分。他们不仅给学生提供安全、卫生、营养等方面的福利保障，也参与学生的学校生活经历。遗憾的是，其功能的发挥情况尚未得到重视，在以课堂教学为主业的学校主动或者被动地处于边缘化状态。
学校服务队伍严重缺乏专业的教学辅助人员。校医、心理咨询师、社会工作者等专业人员等没有配置到学校或者在学校间巡回。2020 年，我国实现了村级儿童主任设置全覆盖，也主要是本村原有工作人员兼任，专业性不足、人手缺乏等问题非常突出。本文的调研发现，农村学校普遍不知道本地有可与学生工作相关联的职位。
福利安全网建设的讨论与建议
大规模的贫困户识别工作、信息化建设和部门间信息共享水平给福利对象和需求识别的精准性奠定了实施基础；有关测算结果显示，我国社会福利占 GDP 比重还有较大提升空间，人口政策的改变、教育战略转向追求高质量等都为学生福利安全网的完善提供了良好时机。
构建健全学生福利安全网并不是要独立于现有各类政策自成体系，而是以基于需求的福利价值观为引领，整合联通各个相关领域的工作，检讨公共服务中福利对象和内容的瞄准是否有漏网现象，服务方式和队伍能否满足学生发展的需求。“十四五”期间，我国学生福利安全网的建设既要有解决学生面临的紧迫问题的现实视角，也要有解决发展问题的未来视角。
（一）对象瞄准：实事求是的分级分类
对象瞄准的任务是解决谁有需求和需求程度的问题，实施分级分类策略有助于关照福利对象客观存在的个体差异。分级的涵义是享有相同的福利内容但享有程度不同，分类是指依据对象的需求差异调整福利内容。以营养改善计划为例，目前按照每生每天 4元的标准补助了全国 84.12%的农村学校的全体学生。按照分级分类策略，这种近于普惠的实施模式应改为依据学生家庭经济情况分级补助或分担供餐成本，对运营成本高、贫困学生多的小规模学校倾斜补助。特别贫困的学生不仅享受免费餐，还应供给寒暑假营养包，解决补助精准程度不高和补助不足等相关问题。
分级分类在普惠性政策制定中表现为基于学生背景的多样性有优先级或者纵向公平意识。面向全体学生的普惠性学生福利政策，其价值优先于特定群体的学生福利，保障处境不利学生在日常学习和生活中被关注到，是一种积极的预防措施。将少数的处境不利群体纳入整体政策，还有助于避免这个群体标签化，或者措施上的时紧时松。
分级分类在补偿性政策中表现为充分考虑重点群体内部的差异。我国重点群体的识别经历了从关注地域范围到关注群体、个体的发展过程。人群概念的表达除了留守儿童、随迁子女、农村家庭困难寄宿学生、贫困学生等常用词之外，部分省份已经采用扶贫、民政和残联统计的经济困难、孤儿、残疾、烈士等七类家庭识别模式供给营养补助和生活补助。其他类型的福利也可以采取细分群体的方式实施，将处于福利服务视野之外的学龄儿童及其合理需求纳入服务范畴。
（二）服务内容：以学生的全面发展为主要目标
服务内容的确立要立足于学生的真实需求。对于学生来说，成为一个全面发展的人是其作为学生的根本任务。福利服务内容应以全面发展为标准评价学生的需要，从教育资源到教育内容提供上都要服务全面发展。服务全面发展的教育所需费用超出了学杂费的范围成为隐性支出，包括教材配套教辅、阅读教学需要的必读书目、手工制作材料、绘画工具、乐器、春游、运动会、校车等是主要日常学习消费。海南对本省户籍的几类经济困难学生提供学习、生活用品费，用于校服、学习资料及交通费等支出的经验可以借鉴。日常学习消费的供给模式可按两种模式探索，一种是资助到学校，提高学校公用经费扩大校内共享学习工具的范围，可先在乡村小规模学校实施；一种是补贴到人，对贫困学生发放交通费、学习用品费、免除代收费等。
对于非经济性福利方面，首先，对已经颁布、实施的制度督查落实情况，推进学生体检、教室照明采光标准等已经实施多年但落实情况不佳的制度落地。其次，全面检查政策薄弱点并改进政策或建立新制度，如学校改扩建中应重视无障碍通道建设；考试政策中为脑瘫、小儿麻痹等书写困难残疾学生延长考试时间等；重视学校适应对学生发展的关键影响，建立农村小学低年级学校适应和学习障碍筛查干预的制度，率先针对农村薄弱学校家长和学生开设入学前适应辅导课程，设置专兼职的学习导师；再次，学生福利有关政策纳入地方课程和班会，让学生了解求助渠道和申请办法，提高学生的需求表达和福利参与能力。
（三）服务方式：强制、便利与可及
义务教育的强制性主要表现在学龄儿童不入学、退学均属违法方面，强制性要求可以扩展与其他福利挂钩，例如，驾驶证申请、消费信贷资格等。没有完成九年义务教育的人口申请结婚证还应强制性参加免费家庭婚姻教育，学习婚姻和家庭关系处理、卫生健康常识、儿童养育常识、家庭教育方法等，完成一定学时才可以申领结婚证，这样一方面可以改善儿童的成长和教育环境，另一方面用制度强化九年义务教育的完成率。
从贫困研究的结果看，为贫困人口提供福利要考虑可及性和便利性，贫困人口才会愿意接受。福利信息应简单明了并主动传达到每个潜在福利对象家庭，申请免手续或者手续简单，申请福利和使用福利的时间便利、交通便利。如有的山区村小压缩午休时间避免学生走夜路，有的地方则午休时间较长方便学生回家吃饭，这种安排的灵活性以人为本照顾到了实际需求。
课程安排上的便利与可及对于学习所得也至关重要。有学者认为，与其他学生整齐划一的教育体系最终导致贫困学生学业失败，并实验证明简化课程并允许学生自定进度，允许重复学习，大多数学生能够学到一些东西。学习困难学生听不懂新课、跟不上全县统一进度，是学生辍学的重要原因。应允许农村学校根据学生学习基础自定步调制定教学进度计划，课程时间安排给予一定的弹性。为补偿入学准备和家庭教育的不足，偏远农村学校也需要管理制度上的豁免，在强势减负的大背景下允许为学生补课，优先资助农村学校开展课后服务。
（四）队伍建设：多方式多类型的专业化
人的发展的整体性决定了需求的综合性，人力资源制约着当前学生福利的提供和学校功能的全面发挥。学生福利安全网的完善需要形成不同专业水平和专业方向的队伍共同支持。首先，学校承担起第一道屏障，为学生提供日常简单的福利服务和需求识别。对现有教师和教学辅助、后勤队伍进行福利意识和基本技能培训，调整人员结构，结构性超编人员可以经培训、进修转岗做助理教师、辅导员。其次，加强有关专业队伍的培养，落实巡视、进驻学校等制度安排。国家应加强学校社会工作者、心理咨询师、校医队伍的培养和配备，并推动专业机构与学校的合作，提升学生福利专业化水平。再次，区县教研室、教科所作为区域内教育核心专业支持机构，职能上应精简其服务行政部门的事务性工作，推动其从学科教学法到全面发展并重，尤其是非考试学科也应成为研究和支持的重点，承担起学生发展支持中心的作用。
（五）生态塑造：以系统的学生福利观为引领
学生福利安全网的完善需要良好的社会生态环境，全社会应树立系统的学生福利观念。在物化、政策和制度化的学生福利形态之外，以理念形式存在的学生福利也至关重要。这是落实公共服务公平政策从缩小客观不平等转向关注人民群众主观感受的关键渠道，将学生福利融入与学生相关的一切活动中维护其健康发展。服务供给和管理方面需要提高系统性，解决学生福利管理体系碎片化、部门分割化的问题，为儿童福利立法，健全我国的学龄儿童福利法制体系。国家教育行政管理部门应设置学生福利专门机构统筹协调跨系统的、教育系统内部各部门之间的学生福利。学生福利安全网是国家社会福利体系的一部分，供给策略上也应鼓励社会参与，引导第三次分配向学生福利方面投入，帮助政府查漏补缺、承担先行试点等工作。
应认识到学生成长环境的系统性，教育处境不利的学生经历的挑战不仅来源于贫困本身，还有社区和家庭环境等因素。社区的儿童之家和学校里的社区、家长学校应加速、加强建设，以推动社区与学校的互动制度化、实体化，增强学生成长中的生活环境和教育环境的融合。还应关注学生成长的系统性。义务教育阶段的成长目标能否达到取决于人生早期的发展质量。我国农村学前教育已经基本普及但保育质量亟待提高，学龄前儿童，尤其是婴幼儿营养改善需要多种渠道去解决。
来源|《教育研究》2022年第1期
作者|任春荣（中国教科院研究员）