校外教育作为我国教育体系的重要组成部分，是培养青少年儿童的重要途径，也是儿童校外生活的重要场域。习近平总书记在全国教育大会上指出“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”“全社会要担负起青少年成长成才的责任”，对我国校外教育发展提出了新的时代要求。中华人民共和国成立 70 余年来，在模仿、改造、建构中逐渐形成了中国现代校外教育，形成了政府、社会和市场三位一体的校外教育供给模式，成为适应新时代社会主义现代化强国建设需要的教育体系的重要组成部分。
校外教育本质是一种社会实践活动
校外教育自中华人民共和国成立后由苏联引入以来，经过 70 余年的改革与发展，已经初步形成了覆盖全国县级行政单位的网络体系和制度安排。尽管人们对校外教育的理解目前尚未达成共识，但校外教育作为人类教育活动的一个分支，从本质上来说是一种特殊的社会实践活动。伴随学校教育的出现，儿童学习的发生场域被分割为学校内和学校外，而有组织、有计划、有目的开展的校外学习活动就构成了校外教育的主要内容。
日本教育学者松永健哉在 20 世纪 30 年代提出校外教育具有超越学校教育的独特价值，并将其界定为“以学校教育的时间、场所、内容及年龄之外的儿童为对象，出于保护、指导及组织的需要而实施的教育性作用”。苏联教育家凯洛夫提出“课外活动和校外活动”概念，把“除了学校以外，各种机关和团体对于儿童所实施的多种多样的教养、教育工作，叫做儿童校外活动”。随着校外教育实践的发展，我国学者也提出了自己的理解，有学者认为校外教育是“在学校以外广阔的时间和空间里，学生通过社会文化教育机构和丰富多彩的社会政治活动、科学技术活动、公益劳动、社会服务、文化娱乐活动、体育活动，以及个人的课外阅读、栽培花草树木、自我服务等等，所接受的教育”；也有学者认为它是“在正规学校教育之外，由校外教育机构和各种社会教育团体，在学校教育计划之外，利用课余时间 （包括双休日、节日、寒暑假及其他课余时间），对中小学生进行的内容丰富、形式多样的有目的、有计划、有组织的旨在促进受教育者身心健康发展的充满情趣的教育活动”。可见，无论是在过去还是现在、国外还是国内，无论实施主体、形式、时间、空间如何，人们都将校外教育归结为育人活动，体现了其社会实践活动的本质属性。
我国校外教育供给模式的基本结构
（一）公共服务供给的复合模式
校外教育作为我国教育公共服务体系的重要组成部分，是实现“人的全面发展”的重要途径，体现了社会主义制度的根本要求。公共服务供给可以从两个层面来理解，一是作为一个静态概念，重点讨论供给主体结构；二是作为一个动态过程，重点探讨需求与供给如何匹配。公共服务是一个复杂性系统，现实的公共服务供给存在各种不同机制的混合，主要有规划者混合和生产者混合两类混合供给。在混合供给模式中，公共服务参与方之间进行了两次分工，第一次分工是将公共服务的规划者与生产者分离，第一次分工后的服务生产者对于自身不能有效生产的服务，则会通过整合其他服务资源间接满足服务需求，即为第二次分工。服务规划者一般是指政府，在第一次分工中主要承担资金拨付、制定政策、监督管理等职能。服务生产者除了直接生产服务外，还要进行管理监督和资源整合。第二次分工中的服务生产者既可以是社会组织、市场中的企业和公民，也可以是政府机构。服务对象通过向服务规划者和服务生产者表达需求来获得个性化、高质量的服务 （见图 1）。
（二）校外教育供给模式的构成
新中国成立以来，伴随我国经济体制改革和社会治理范式的变迁，尤其是 20 世纪 90 年代以来社会主义市场经济体制改革的深入推进，校外教育供给模式发生了翻天覆地的变化，在供给主体趋于多元化的同时，供给内容、方式和层次也更加多样化，展现出混合供给模式的基本特征。
供给由需求而产生。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以来，校外教育需求逐渐从以政府需求为主转变为以个人发展需求为主。起初，在基本没有专门综合性校外机构的基础上，20 世纪 50年代我国学习苏联经验，建立了第一批少年宫和少年之家等校外教育机构，参照苏联少年宫的机构设置、活动内容和方法等开展工作，这成为新中国教育事业发展的重要组成部分。校外教育在党中央和国务院、共青团中央、教育部等部门的支持下迅速发展，配合当时的学校教育，贯彻党的教育方针，对培养全面发展的社会主义新人起到了补充和延伸作用。改革开放后，民众在“文化大革命”中积压的学习需求在统一高考制度恢复的刺激下空前高涨，北京、上海、广州等地出现了离退休教师组织的考前辅导班和补习学校，私立文化补习学校也重新出现。校外教育需求中为参加高考服务的个人化因素明显增加。20 世纪 90 年代中期后尤其是21 世纪以来，经济体制改革激活了人们对教育服务的多样化需求，超越了公办学校以及公办校外教育机构的服务范围和承载能力。越来越多的家长转而积极利用校外教育市场中的多样化选择来支持孩子的发展。总体上，我国校外教育已经从国家培养社会主义新人的需要转变为中小学生个体发展需要，无论这种需求的动机是指向内在禀赋的充分发展还是赋予个体赢得社会竞争的外在特征。
校外教育需求的变化推动了政府职能的改变。在国家控制教育服务供给的模式下，政府既是校外教育服务的规划者又是校外教育服务的生产者，政府包揽，统收统支。1957 年教育部和共青团中央联合印发的《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》中明确指出“经费应列入‘教育支出’，由预算拨款；新开办时所需的房间、设备，应取得省市人民委员会和社会各方面的大力支持，共同协助解决。”改革开放后，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“学校教育和学校外、学校后的教育并举”的方针，将校外教育从学校教育的补充提升至与学校教育并举的地位，并在这一方针的指引下加大了少年宫等校外教育机构的建设，到 20 世纪90 年代末形成了多个国家政府部门共同建设校外教育机构的局面。同时，经济领域改革的政策和手法渗透到教育领域，推动了政府在校外教育领域的职能转变。在政策制定方面，国家层面校外教育政策体系不断完善，先后出台了《关于改进和加强少年儿童校外教育工作的意见》（1991）、《关于创造良好社会教育环境 保护中小学生健康成长的若干意见》（1991）、《少年儿童校外教育机构工作规程》（1995）、《少年儿童校外教育机构评估标准（讨论稿）》（1996）、《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》（2000）、《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（2004） 等。在经费投入方面，先提出了“多渠道、多层次、多形式、多方集资兴办少年儿童校外教育机构”的经费筹措体制，在确立校外活动场所的“公益性”性质后，调整为“建设投资以政府投入为主”，并提出以体育彩票为贫困地区少年宫提供经费支持的要求。在监管层面，通过在规程中设置罚则、制定评估标准等方式实现对校外教育机构的规范和监督。
校外教育服务生产者从单一走向多样，并出现了校外教育服务生产的第二次分工。中华人民共和国成立初期形成的以政府为单一供给主体、以少年宫 （少年之家） 等大中型校外教育机构为主要活动场所的校外教育服务供给模式，难以满足 20 世纪60 年代“二部制” 改革带来的新增校外教育需求，于是出现了规模相对较小、形式更为灵活的校外教育形式，包括家庭学习小组和小队之家；少年儿童活动站、街道文化室、俱乐部；市、区少年宫、少年之家；利用成人文化活动场所开展少年儿童校外活动；机关、工厂和高校加强职工子女的校外教育等。到20世纪80年代，一度中断的校外教育体系虽得以恢复，但难以有效满足高考恢复所带来的校外教育需求。政府作为校外教育服务规划者，倡导社会单位、群众团体、企业厂矿甚至个人等广泛参与校外教育，并依托社区、社会文化场馆、文化景点等丰富校外教育活动，使得校外教育供给主体社会化。21世纪以来，青少年宫在发展过程中为提升校外教育质量、满足人们日益多样化的校外教育服务需求，通过整合企业、政府部门、非营利组织等相关资源，实现了校外教育服务生产的二次分工。如，广东省智慧青少年宫作为共青团广东省委员会指导、广东省青少年宫协会授予的广东省首家少年宫智慧化创新试点，采取企业运作模式，面向3~18 岁青少年儿童提供综合素质教育培训，在广州、佛山等地开设了 20 个智慧教学基地，提供包括免费学位和公益学位在内的 10，000 多个学位，弥补了公办青少年宫资金、学位不足的问题。与此同时，伴随我国经济体制改革的推进，原有教育服务供给模式被“补习班”打破。各种类型的校外培训机构成为校外教育服务生产者的重要成员。校外培训机构遵循市场机制的原则，通过资本运作获得经费支撑，不断创新服务，更加关注教育需求的结构、层次、类型及变化等，并围绕差异化的需求提供相应的校外教育服务。20世纪 90 年代尤其是1992 年邓小平南巡讲话之后，我国民办校外培训机构快速发展，并发展壮大为教育培训产业，成为少年儿童校外生活的重要场所。
当前校外教育供给模式面临的主要问题
经过 70 余年的改革发展，我国校外教育服务已初步形成了政府、社会、市场三位一体的供给模式。这种供给模式满足了人们对校外教育总量、内容和质量等多方面的需求，但在一些关键性制度安排上仍存在薄弱环节，亟待优化。
（一）校外教育供给质量区域差距大
区域差距和城乡二元格局等是长期困扰我国经济社会发展的难题。具体到校外教育领域，则表现为校外教育供给的质量差异进一步导致儿童校外生活的不平衡、不充分。优质校外教育资源的分布呈现东强西弱、城强村弱的状态，城市发展水平越高则其校外教育资源往往越丰富、质量也更高。如，2014 年第六次全国体育场地普查数据公报显示，全国体育场地中 43.3%分布在东部，58.6%分布在城镇，其中，室内体育场馆的 82.6%位于城镇。社会公共设施和场馆供给上的差异直接造成了区域和城乡儿童校外教育质量的差异。
（二）“影子教育”在校外教育中痕迹明显
我国校外教育供给主体呈现多样化特点，既有青少年宫、社区儿童之家、科技场馆、博物馆、美术馆等公益性机构，又有被称为“影子教育”的学科培训机构、发展兴趣特长和综合素质的培训机构等以营利性为主的民办培训机构。在各类供给主体中，有政府投资兴建的青少年校外活动场所 （青少年宫） 10，313 个 、科技馆 518 个 （2018 年） 、社区儿童之家 18.19 万所 （2015 年），全国校外培训机构 40 万余个 （2018 年）。从校外教育供给主体数量来看，民办校外培训机构占近七成，成为广大中小学生校外教育活动的重要供给主体。这样的供给主体格局一方面反映了我国社会经济体制改革的动向，另一方面也在无形中占据了青少年的校外生活时间，使得青少年走出校门后又走进另一个影子教育学校。中国儿童中心的调查显示 ：60.4%的儿童参加课外班，而上学日参加的课外班中学科辅导占比达到 66.5% （周末也呈现类似趋势），这在严重加重学生课外负担的同时也挤占了学生其他校外生活的时间和机会。
（三） 信息技术在校外教育中的运用仍不充分
当前儿童成长在前所未有的数字化环境中，儿童在幼儿园阶段甚至更早就已经开始接触手机、电脑等新媒介，“数字化成长”低龄化倾向明显。数字化成长环境的拓展对于校外教育来说是一把“双刃剑”，一方面，其为校外教育更有效地为儿童提供个性化服务奠定了技术基础和支撑，然而，信息技术在校外教育中的运用仍然是以单向传播知识为主，虽然一些民办培训机构研发了 AI 课，但新技术在具体教育内容、方式和质量提升上的应用仍处于初级水平；另一方面，新技术的不当使用也给儿童健康成长造成潜在的威胁。调查显示，看抖音、动画片、快手、玩网络游戏、网络聊天等在虚拟网络空间的活动占据了儿童大量校外时间，他们利用电子产品娱乐和聊天的时间几乎是用于学习的时间的 2倍。网络和电子产品的过度使用压缩了儿童参加校外教育活动的时间和兴趣，严重危害儿童身心健康。
坚持育人逻辑，优化校外教育供给模式
（一）优化协调育人的顶层设计，凝聚多方主体合力
“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。”校外教育作为我国教育体系的重要组成，也同样需要全社会的积极参与、协同共建。政府应重点做好顶层设计，坚持立德树人，以促进中小学生身心健康发展为落脚点，做好宏观把控，完善和优化已有相关政策和制度，补足政策和制度盲点，从而更好调动社会的积极性。少年宫、科技馆、博物馆等公益性校外机构应在国家顶层设计之下，进一步强化与学校的沟通和合作，打好组合拳，育好时代新人。
（二）补齐校外教育供给短板，缩小儿童校外教育差距
中小学生学习的场域除了学校、家庭之外，还有校外。当前，在校外培训机构盛行的背景下，我国的少年宫等公益性校外教育逐渐式微，公益性校外教育供给总量严重不足，城乡差距明显。发展公益性校外教育在一定程度上能够拓展青少年校外教育的场域，缓解家长教育支出的压力。应不断扩大公益性校外教育规模，在保障设施设备条件和质量的基础上不断扩大规模，并重点提升农村和经济基础较薄弱地区校外教育的质量，为更多中小学生提供丰富、优质、多样的校外教育。同时，拓展和深化社会公共场馆 （博物馆、图书馆、科技馆等）的校外教育功能，推动其建设长期性、系列化、主题化的教育活动。在校外教育机构内涵建设上应注意加强少年宫课程建设，提升少年宫教育的质量。
（三）科学全面规范校外培训机构，促进校内与校外教育协调互补
校外培训是学校教育的补充，对于满足中小学生选择性学习需求、培养发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用。同时，我们也必须看到，校外培训机构在具体的经营和运作过程中常常会出现一些违规行为，在 2018 年北京第一阶段“拉网式”校外培训机构排查中，近 6 成机构在办学资质、办学行为和安全等方面存在隐患。这无疑给我们敲响了警钟，既要看到校外培训的积极作用，更应科学规范，促进学校教育与校外教育协调互补。规范校外教育培训应标本兼治、内外联动、堵疏结合，有效落实“双减”政策，消解“校内减负、校外增负”的现象，注意发挥校外培训的积极作用，同时积极搭建平台和通道，推动校外培训与校内教育合理合规地互联互通。重点规范校外培训机构的违规行为，杜绝虚假宣传、夸大宣传等制造焦虑的行为。2021 年 6 月，教育部成立了“校外教育培训监管司”，这标志着我国校外培训规范管理向前迈进了一大步，校内校外协调互补的格局值得期待。
来源|《教育科学研究》2021年第10期
作者|李建民（中国教科院副研究员）、易凌云（中国教科院研究员）