改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发行动，2011年12月中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，明确提出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的“两不愁三保障”扶贫工作总目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对扶贫开发工作做出了一系列深入全面的部署。2013年11月，习近平同志在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”，并指出“下一代要接受教育”是三件要做实的事之一。2015年11月中央扶贫开发工作会议进一步强调，到2020年稳定实现“两不愁三保障”是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标。同月，中共中央、国务院颁发 ，提出“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”，再次赋予教育扶贫“阻断贫困代际传递”的使命。在党中央一系列重要政策的引领下，“义务教育有保障”教育脱贫攻坚取得了辉煌的成就，在精准扶贫体系中发挥了基础性、先导性和根本性作用。
一、控辍保学和乡村教师质量提升得到政策有力保障，取得明显成效
1.持久深入精准施策，控辍保学成效显著
控辍保学是《义务教育法》的基本要求，也是义务教育有保障的重要环节。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要“巩固提高九年义务教育水平”， “确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学，努力消除辍学现象”。2016年7月，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出，要完善控辍保学部门协调机制，落实控辍保学责任，建立控辍保学目标责任制和联控联保机制，县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统建立控辍保学动态监测机制。同年，教育部等六部门颁布了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，要求夯实教育脱贫根基，巩固提高九年义务教育水平，完善控辍保学机制，保障建档立卡等贫困家庭学生顺利完成义务教育。2017年发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》再次强调，努力消除辍学现象，着力提升辍学现象比较集中的农村、边远、贫困和民族地区教育质量。建立义务教育巩固率监测系统，全面落实控辍保学责任制。
2017年发布的《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》是一项国家层面针对控辍保学的专项政策。该通知聚焦控辍保学工作机制建设，针对学生辍学的主要原因，出台了有针对性的避免因学习困难或厌学而辍学、避免因贫失学辍学、避免因上学远上学难而辍学的“三避免”和狠抓工作落实的“一落实”工作举措。提出了以学生为中心的“精准”帮扶政策，加强分类指导，因地、因家、因人施策。
2018年是我国打赢脱贫攻坚战三年行动的开局之年，《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》和《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出了以保障义务教育为核心，全面落实教育扶贫政策，完善控辍保学工作机制，尤其对深度贫困地区儿童少年接受义务教育实施全过程帮扶和管理，防止失学辍学；在辍学高发区“一县一策”制定工作方案，实施贫困学生台账化精准控辍，确保贫困家庭适龄学生不因贫失学辍学。
2019年，控辍保学被纳入教育部“奋进之笔”重点工作，教育系统先后出台了若干政策，细化控辍保学工作举措，主抓整治，为打好控辍保学攻坚战保驾护航。如《关于打赢脱贫攻坚战进一步做好农村义务教育有关工作的通知》进一步明确了工作任务和工作重点；《关于禁止妨碍义务教育实施的若干规定》解决一些地方存在的以校外培训替代义务教育、通过宗教活动妨碍义务教育实施的问题。教育部、国务院扶贫办联合印发的《关于解决建档立卡贫困家庭适龄子女义务教育有保障突出问题的工作方案》完善了建档立卡贫困家庭适龄子女义务教育有保障的相关支持政策。教育部、国家发展改革委、财政部联合发布的《关于切实做好义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》，从改善硬件条件入手，推进农村义务教育质量，推动义务教育双高“普九”。在这一列政策的指导下，各地控辍保学工作取得了明显成效。截至2019年11月20日，全国832个国家级贫困县义务教育阶段辍学学生人数已由台账建立之初的29万减少至2.3万，其中建档立卡贫困家庭学生人数由15万减少至6000。控辍保学工作成就的取得，为2020年全面实现义务教育有保障、打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。[1]如青海省以“确保一个孩子不能少、一天不耽误”为目标要求，广泛动员、精心组织，在做好义务教育控辍保学、依法保障适龄儿童教育权利方面开展了卓有成效的工作，截至2018年9月底，全省共劝返辍学失学学生27271名，占应劝返学生的91.86%，使义务教育巩固率由87.78%提高到96.71%，提前实现了国家2020年95%的规划目标。2018年11月，教育部将青海省控辍保学工作经验作为典型向全国推广，要求各地认真学习借鉴。青海省控辍保学工作被评为全国基础教育工作典型案例。[2]
2.在薄弱环节着力，大力提高乡村教师质量
乡村教育是我国教育发展的薄弱环节，大力发展乡村教育是“义务教育有保障”的重要基础。《教育规划纲要》强调“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”。党的十八大以来，教育扶贫政策从关注基础建设转变为基础建设与个体发展兼顾，针对乡村教师和贫困地区的学生，进行精准导向的政策倾斜。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十一次会议决定“发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，增强贫困地区的自我发展能力，阻止贫困现象代际传递”。随后，国务院印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，对未来几年乡村教育发展做出了全面部署，旨在通过提高乡村教师水平，让农村地区获得有质量的教育，每个儿童都能实现精彩人生。2016年7月，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》颁布，提出“合理规划城乡义务教育学校布局建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，向乡村和城乡结合部倾斜，大力提高乡村教育质量”的要求。党的十八大以来，我国教师队伍建设取得历史性成就，教师队伍规模大幅增长，教师队伍质量大幅提高。截止2019年9月的数据显示：学历上，相比1985年，小学、初中取得本科及以上学历的教师比例分别增长了61.59%和80.59%；能力上，2012年以来，“国培计划”培训各级各类教师超过1400万人次。同时，推动义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员成效显著，特岗教师年人均工资性补助标准中部地区由3.16万元提高到3.52万元，西部地区由3.46万元提高到3.82万元。全国有30个省份1430个县（市、区）实施了乡村教师生活补助，惠及200多万名乡村教师。全国教师队伍整体面貌发生了根本性变化，教师队伍建设取得了历史性成就，包括政策支撑体系更加“全方位、全领域”；教师队伍建设更加“有规模、有质量”；乡村教师提升更加“增活力、增底气”；教师地位待遇更加“受尊重、受关注”。[3]
二、贫困学生资助体系逐渐完善，实现应助尽助
教育扶贫的精准性首先是确定应“扶持谁”，在精准识别帮扶对象之后，还要通过构建科学动态的数据库，以保证资金使用、项目安排等系统工程的科学性与精准性。
2007年至2019年是我国学生资助新体系建立健全的时期。这一时期，学生资助工作发展迅速、成就辉煌；各类各级教育的学生资助政策在资助对象、资助范围、资助力度以及资助内涵上都实现了质的飞跃；国家学生资助项目实现了从学前教育到研究生教育全覆盖、公办学校与民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖，为困难学生的学业提供了有力的物质和精神保障。
针对义务教育学生，在生活补助上，2007年11月，财政部、教育部印发《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，明确了中西部农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费基本补助标准，强调了东部地区也应加大落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助政策的力度；2019年4月，财政部、教育部印发《关于下达2019年城乡义务教育补助经费预算的通知》，规定从2019年秋季学期起，将义务教育阶段建档立卡学生，以及非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生四类家庭经济困难非寄宿生纳入生活补助范围；2019年12月，教育部办公厅发布《关于进一步规范义务教育阶段家庭经济困难学生生活补助工作的通知》，为提高资金使用效益、进一步规范义务教育阶段家庭经济困难学生生活补助工作提供了指导。
在教科书免费提供上，2004年2月，财政部、教育部印发《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》，决定从2004年秋季新学期开始，将免费教科书发放范围扩大到中西部农村义务教育阶段所有家庭经济困难学生。2005年2月，国务院办公厅转发《财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》，确定在2005年至2010年的5年内，对农村义务教育阶段贫困家庭学生提供免费教科书。2007年，财政部、教育部印发《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，决定从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书；2007年12月，教育部、财政部又印发了《关于全面实施农村义务教育教科书免费提供和做好部分教科书循环使用工作的意见》，提出从2008年春季学期开始，建立部分国家课程教科书的循环使用制度，各地组织编写、选用的地方课程教材一律对农村义务教育阶段学生实行免费提供。2015年，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，决定自2017年春季学期起，统一城乡义务教育“两免一补”政策，对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书。[4]
在学生营养改善计划上，2011年11月，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，决定以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，启动实施农村义务教育学生营养改善计划；2012年5月，教育部等十五部门联合发布《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件，为进一步规范对农村义务教育学生营养改善计划实施工作的管理和切实有效地改善农村学生营养健康状况提供了保障。据中国疾病预防控制中心跟踪监测表明，2019年，营养改善计划试点地区男、女生各年龄段平均身高比2012年分别提高1.54cm和1.69cm，平均体重分别增加1.06kg和1.18kg，高于全国农村学生平均增长速度。学生营养健康状况得到显著改善，身体素质得到明显提升。世界粮食计划署对169个国家的调查结果显示，我国是全球少数（11%）同时在中小学阶段提供营养餐的国家，学校供餐规模仅次于印度、巴西、美国，位居第四。[5]
这一系列政策措施的实施，彰显了基础教育阶段家庭经济困难学生资助体系的几大特点：（1）形成了政府主导、学校和社会广泛参与的“三位一体”资助格局。（2）对学生进行精准资助。体现在资助对象精准，确保家庭经济困难学生应助尽助；资助标准精准，确保资助标准与家庭经济困难学生的受助需求相适应；资金发放精准，在学生最需要资助的时候，将资助资金及时足额发放到学生手中，充分发挥资助资金的使用效益，增强家庭经济困难学生及其家庭的获得感。值得提出的是，2014年全国中小学生学籍信息管理系统开始全面应用，覆盖义务教育控辍保学、监测随迁子女流动情况、留守儿童管理、学生营养改善计划管理、学生资助等工作，推进实名制学籍系统与教育事业统计数据、教育经费管理的衔接，通过识别对象、项目安排和资金使用等环节的精准化操作，健全经费管理机制，以提高资金分配的精确和使用的效益，提高服务管理和科学决策水平。“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，对于切实保障贫困地区学生、随迁子女的教育经费及乡村教师的津贴补助精准落实起到了促进作用。（3）资助领域和资助对象范围不断扩大。义务教育阶段的资助涵盖了寄宿生活、教材和膳食；免费教材的覆盖范围从农村困难学生扩展到农村义务教育阶段的所有学生。（4）资助管理不断规范。其中包括规范管理制度、规范监管责任、规范资助程序、规范资金管理、规范信息管理和规范机构队伍建设。
三、建立健全留守儿童关爱体系，不让一个孩子掉队
处于贫困地区的农村留守儿童是教育脱贫中需要重点关注的群体。在解决农村留守儿童成长中面临的各种问题上，学校、社会和家庭三方形成的系统是否能发挥统合作用，是教育精准扶贫能否有效的重要因素。在推进关爱留守儿童这一问题上，党中央、国务院出台了一系列政策，对工作进行了全面部署。
建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制。《教育规划纲要》专门指出要“建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制。加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童住宿需求”。这是第一次在国家文件中阐明应建立农村留守儿童的关爱服务体系，并将其作为解决留守儿童问题的关键举措。
建立和完善流动儿童和留守儿童服务机制。《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》中提出要健全农村留守儿童服务机制，加强对留守儿童心理、情感和行为的指导，提高留守儿童家长的监护意识和责任。建立16周岁以下流动儿童登记制度，为流动儿童享有教育、医疗保健等公共服务提供基础。整合社区资源，完善以社区为依托，面向流动人口家庭的管理和服务网络，增强服务意识，提高服务能力。
逐步构建留守儿童社会关爱服务新机制与新模式。2013年在教育部等5部门共同出台的《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》中，进一步提出了支持做好留守儿童社会关爱活动。鼓励创新工作方式和手段，利用现代信息技术设备和网络通讯手段开展活动，方便外出务工家长和留守儿童的联系。推广“代理家长”模式，广泛动员社会力量，开展行之有效的关爱活动。有条件的地方，要利用寒暑假组织开展冬令营、夏令营等活动，创造机会让留守儿童与父母团聚。妇联组织、共青团组织要主动承担关爱留守儿童的政府公共服务项目。加大妇联组织做好留守儿童关爱服务体系试点工作的力度，探索符合当地实际的留守儿童关爱服务新机制、新模式和新途径。
源头治理强化并完善农村留守儿童关爱服务体系。2016年国务院印发《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，继续强调家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系，推动强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村留守儿童救助保护机制有效运行，侵害农村留守儿童权益的事件得到有效遏制。此外，还应推动未成年人保护法律法规和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，完善农村留守儿童关爱服务体系，建立健全农村留守儿童救助保护机制，从源头上逐步减少儿童留守现象，从根本上不断强化农村留守儿童关爱保护工作保障措施。
加强贫困地区义务教育控辍保学，强化农村留守儿童关爱服务体系建设。2019年，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》在提升农村公共服务水平方面明确，要完善农村留守儿童和妇女关爱服务体系；推动城乡义务教育一体化发展，深入实施农村义务教育学生营养改善计划；加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育。在着力解决突出问题方面提出，加强贫困地区义务教育控辍保学，避免因贫失学辍学。
加强基层留守儿童工作队伍建设，不断强化工作保障。2019年，民政部、教育部、公安部、司法部等10部门联合发布《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，其中提出要进一步提升未成年人救助保护机构和儿童福利机构服务能力，加强基层儿童工作队伍建设，鼓励和引导社会力量广泛参与。此外，还明确了未成年人救助保护机构工作职责、儿童督导员工作职责、儿童主任的工作职责，密切部门协作，不断强化基层留守儿童的保障工作。
在这一系列政策措施的推动下，从中央到地方留守儿童关爱工作成效显著。据民政部的一项数据统计显示，截止到2017年8月底，共帮助68万多无人监护和父或母一方无监护能力的农村留守儿童得到有效监护。各级教育部门共帮助11821名失学辍学农村留守儿童返校复学。各级公安部门为125377名无户籍农村留守儿童办理户口登记，批评教育失职父母90822人，治安管理处罚282人。各级人民法院、人民检察院依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个。各地还将农村留守儿童关爱保护工作列入年度综治工作要点和综治工作（平安建设）考核评价体系，积极安排关爱保护资金，推进儿童之家建设，实施留守儿童健康关爱工程，及时将家庭经济困难且符合条件的农村留守儿童纳入社会救助、社会福利政策保障范围，形成了关爱保护合力，让留守流动儿童真切感受到了政府的关爱，感受到了社会的温暖。[6]
四、调动社会力量开展教育对口支援，促进民族地区教育发展
整合社会力量，形成大扶贫格局，有利于开展精准扶贫，实现全面小康。
2015年6月，习近平同志在贵州调研时对扶贫工作提出了“四个切实”的具体要求，“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”；并提出形成“大扶贫格局”，“要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。要加大中央和省级财政扶贫投入，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发。要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金”。[7]在2015减贫与发展高层论坛上，习近平同志再次强调“我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”。[8]
广泛调动社会力量融入教育扶贫，丰富了办学主体、激发了组织活力、加快缩小了区域差距、实现了体制机制创新。其中，具有中国特色的教育对口支援，极大促进了民族地区教育质量的提升，是教育精准扶贫的又一创举。
2016年5月，国务院办公厅印发《关于加快中西部教育发展的指导意见》，在基本原则中明确提出“系统谋划加快中西部发展的政策措施，确保各项政策相互配套、相互支撑，形成合力。发挥市场、企业、社会组织作用，吸引更多社会力量参与中西部教育发展”，并提出实施万名教师支教计划，作为加强西藏、新疆教师队伍建设的创新之举。教育部于当年印发了《关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见》，强调实施好“组团式”教育人才援藏工作、加强学校之间的结对帮扶等九项重点任务，提出各省市、高校、直属单位要进一步发挥人才优势、管理优势和资源优势，精准发力以提高教育援藏工作力度。2017年12月，教育部等四部门联合印发了《援藏援疆万名教师支教计划实施方案》， 2018年首批向西藏、新疆、新疆生产建设兵团共援派教师4000人。支教教师通过承担学科教学和班级管理任务，组织教研活动，开展业务培训和教学指导，从事学校管理等方式，充分发挥骨干带头示范作用，全面推动受援地学校教育教学质量和管理水平提高。[9]
党的十八大以来，教育对口援藏、援疆政策，新疆与援疆省市学校“千校手拉手”活动，四川藏区“9+3”免费教育计划，内地民族班政策，少数民族预科班和少数民族高层次骨干人才培养计划，职业教育团队式对口支援，对新疆、西藏高校开展团队式对口支援，直属高校定点扶贫等工作均在有条不紊地实施和完善中。这些政策和措施支援省市学校与受援地学校间的教育教学交流和教师间互帮互学教学教研活动，极大促进了民族地区教育质量的提升和民族地区教育发展。
五、教育信息化填平区域教育发展鸿沟，实现优质教育共享
党的十八大以来，党和政府通过不断加强教育信息化建设，缩小城乡教育差距，提升贫困地区教育质量，并探索出了一条教育精准扶贫的新路径。
2016年6月，教育部印发的《教育信息化“十三五”规划》指出，要不断扩大优质教育资源覆盖面，优先提升教育信息化促进教育公平、提高教育质量的能力，深入推进三个课堂建设以及管理信息化，建成覆盖各级教育行政部门、全国各级各类学校和相关教育机构的国家教育管理信息化体系，实现教育基础数据的“伴随式收集”和全国互通共享，让教育发展的成果更多更公平惠及全体人民，从而加快发展各项教育事业。2018年4月，教育部印发的《教育信息化2.0行动计划》指出，要大力支持以“三区三州”为重点的深度贫困地区教育信息化发展，推进网络条件下的精准扶智，实现“互联网+”条件下的区域教育资源均衡配置机制，缩小区域、城乡、校际差距，缓解教育数字鸿沟问题，实现公平而有质量的教育。2020年3月，《教育部关于加强“三个课堂”应用的指导意见》进一步明确指出，重点支持中西部地区开展“三个课堂”建设与应用；引导地方加强对农村、边远、贫困、民族地区“三个课堂”建设与应用的经费投入；同时，鼓励企业等社会力量参与“三个课堂”建设，促进信息技术与教育教学融合应用，逐步缩小区域、城乡差距，促进教育公平和均衡发展。
通过上述政策文件可以看出，教育信息化在教育扶贫工作中的重点有两个方面：一是加强贫困地区的基础设施建设，提升偏远地区学校信息化基础设施与应用水平；二是加快探索数字教育资源服务供给模式，提升数字教育资源服务水平与能力。
目前，全国97%的中小学校实现网络接入，配备多媒体教室340多万间，93%的学校实现至少拥有一间多媒体教室，73%的学校实现多媒体教室全覆盖。全国6万多个教学点实现了设备配备、资源配送和教学应用的三到位，惠及400多万偏远地区的孩子，全国师生网络学习空间开通数量超过7900万个。全国1000多万名中小学教师参加了“全国中小学教师信息技术应用能力提升工程”专题培训，通过各种方式培训中小学校长10万多人。[10]近年来，国家积极推进“三通两平台”“教学点数字教育资源全覆盖”等工程项目建设，引导教育发达地区与薄弱地区通过信息化实现结对帮扶，以专递课堂、名师课堂、名校网络课堂等方式，开展联校网教、数字学校建设与应用，实现“互联网+”条件下的区域教育资源均衡配置机制；通过试点探索利用宽带卫星实现边远地区学校互联网接入、利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效途径，缩小区域、城乡、校际差距，缓解教育数字鸿沟问题，实现公平而有质量的教育。
“义务教育有保障”是一个系统工程，在教育扶贫工作中起到重要的基础性作用。而且随着义务教育高位均衡发展的目标不断推进，“义务教育有保障”的水平和质量也将不断提升，成为促进和保障贫困欠发达地区教育和经济社会发展的重要条件。
本文系教育部民族教育发展中心委托开展的全国民族教育研究课题：《“三区三州”深度贫困地区教育扶贫政策与返贫防控机制研究》（批准号MJZXHZ19011）研究成果
（作者系大红鹰dhy8866教育发展与改革研究所所长、研究员、博士生导师）
责任编辑 邢星