摘要:“组团式”教育人才援藏是对口援藏模式的重大创新，实施三年多以来阶段性成效显著。作为处于政策生命周期初期的政策，本研究运用公共政策评估的框架和逻辑进行分析，通过政策文本分析与实地调研，将事实与价值、评估的技术标准与社会政治价值标准相结合进行评估。发现该政策在宏观层面实现了政策目标与多元价值，形成稳定的政策机制；在微观层面上，解决了一些西藏基础教育和理科教育的发展问题，但同时随着政策的实施，不同利益相关群体之间潜在的矛盾也逐渐显现。因此，建议基于精准扶贫和治理现代化的理念，协调不同群体需求，不断细化优化具体政策措施，确保政策的稳定性与连续性、政策效益的最优化。
关键词:公共政策评估；“组团式”教育人才援藏；政策研究
以习近平同志为核心的党中央高度重视西藏工作，掀开了“对口援藏”的新篇章，创造性地提出了“治边稳藏”的重要论述，并在对口援藏的教育工作中不断深化。2011年对口援藏工作座谈会上，习近平总书记提出要认真贯彻中央第五次西藏工作座谈会精神，努力做到“五个始终”，旨在推进援藏工作的科学化、制度化、规范化，这是肯定对口援藏成效的同时对政策执行的内涵质量上提出了新的要求。2014年中央对口支援西藏工作20周年电视电话会议上，再次明确了新形势下贯彻落实对口援藏工作“治藏稳藏兴藏”的方针政策，重申了“稳定”的重要性。
2015年作为关键性的一年，教育对口援藏在已有政策的延续中不断细化和创新，凸显出基础教育对于西藏社会经济发展和稳定的根本性、基础性和重要性。2015年8月，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上强调“改变藏区面貌，根本要靠教育”，会上明确提出每年选派基础教育阶段若干名教师进藏支教，并组织西藏教师到内地培训。同年12月，教育部会同多个部门联合印发《“组团式”教育人才援藏工作实施方案》，2016年秋季起正式开始实施“组团式”教育人才援藏工作，每10—50名教师组成一个团队，集中对口支援一所中小学，创新了教育援藏的新模式。同年，西藏打造了“专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、援藏扶贫”“五位一体”的大扶贫格局，其中教育人才和医疗人才“组团式”援藏工作，作为民生工程获得广泛认可。[1]“组团式”教育人才援藏因其模式新、针对性强，备受关注。
公共政策的效果遵循递减法则，是指一项政策的实现不是自动自发的，伴随着政策工具的运用，会有一些有意或无意的效果，随着政策的实施，那些有意识可预见的效果会逐渐缩小，而那些无意识不可预见的效果则会变得越来越重要。[2]“组团式”教育人才援藏正处于政策生命周期的初期，从公共政策的视角，对其实施过程中有意或无意的效果进行分析和评估，对于政策持续实施与不断完善有着重要的意义。本文旨在通过政策分析和实地调研（主要基于访谈和问卷调查）阐述国家通过创新教师支援与建设政策，来支持西藏基础教育发展的合理性与实效性,并就进一步深化该政策提出建议。
一、 已有研究的进展
截至目前，“组团式”教育人才援藏政策实施不足四年，相关研究尚处于初始阶段，大多数文章以促进大众对这一政策的认知认同为主，少量研究运用社会学和政策分析的范式进行研究。政策分析类研究多以新闻宣传形式呈现，政策实践类研究多集中在学校层面的教学管理或个案分析；基于理论视角对政策文本和政策运行机制进行分析的则凤毛麟角。羌洲、曹宇新运用文化资本理论，分析“组团式”教育人才援藏对于学生素质能力、个人学历和民族文化传承这三种形式的文化资本的提升，为我国民族教育扶贫的实现机制提供了借鉴和参考意义；[3]徐珊珊等则将“组团式”教育人才援藏置于教育对口支援的大政策体系和脉络之下，对政策内容和政策成效进行调研和分析，认为该政策在机制长效、精准扶智、科学用人等方面成效突出，但在具体执行和政策保障方面还需要进一步完善；[4][5]阳妙艳结合利益相关者理论和符号互动理论对援藏机制进行研究，旨在揭示中央政府对支援方与受援方的行为塑造与实践层面的张力。[6]这四篇文章从不同的理论视角、结合实地调研与问卷调查数据对“组团式”教育人才援藏进行了深刻的分析，着重揭示政策执行过程中的社会组织与群体之间的相互作用。本文在已有研究的基础上，尝试将政策价值与实践事实结合在公共政策评估的大框架下，从政策目标、政策内容、政策成效、政策执行机制、政策的社会反馈与政治价值等方面，对“组团式”教育人才援藏进行系统性的政策分析与探讨。
二、 政策研究的理论框架与研究路径
弗兰克·费希尔（Frank Fischer）在《公共政策评估》中提出被称为“实证辩论的逻辑”之路的公共政策评估方法，试图将事实与价值有机结合，构建多重方法论的评估框架，坚持评估的技术标准与社会政治价值标准相统一，即评估标准的多元复合，既要重视经济、技术标准在政策结果评估中应用，也要重视政治、社会和法律性标准在政策方案和政策执行实践中的应用，严厉批判并打破了经验主义的事实——价值二分法。[7]这种评估公共政策的方法论框架，旨在解释政策背景及其在更大范围的可行性上的意义，不仅是从逻辑上对经验主义分析的超越，还包括对社会和政治价值的研判。
本研究尝试运用这种方法论框架对“组团式”教育人才援藏政策进行评估，评估框架和核心问题及其依据见表1，同时将此框架应用的逻辑通过图1进行呈现。表1左四列是弗兰克•费希尔的公共政策评估方法论框架中的四大要素，在内涵指向、组成部分、内容维度到具体问题的不同层面、不同维度对应的概念理解，最右一列是在“组团式”教育人才援藏政策中的具体应用。首先，在“项目验证”部分，应回答“组团式”教育人才援藏政策是否达到了政策的预期目标，这需要对政策内容和价值进行分析，并通过实地调查政策实施的阶段性成效来评估。第二，在“情景确认”部分，应检视政策目标是否解决了实践情景中西藏教育发展过程中的师资问题，这需要实地调查来反馈政策对于此问题的针对性成效。第三，在“社会论证”部分，应以更为全局的视角评估政策目标，对于西藏和全国是否有方法性或贡献性的价值，即将这一政策放在大政策系统之下，如对口援藏和教育扶贫政策体系中，在提高援藏科学性和规范性的内涵及治边稳藏的思想下，评估“组团式”教育人才援藏的价值，特别是政策执行机制的可复制性。第四，在“社会选择”部分，旨在了解政策的实施是否为解决以往的矛盾提供了基础、是否符合大众的认知，即是否能够调节这一政策关涉的不同利益相关群体的需求。因此，本文将聚焦基于四大要素的公共政策评估框架进行分析，分别为聚焦政策内容和价值分析；关注具体实践和微观层面的政策成效；侧重政策执行的机制分析；聚焦政策的社会基础和人民获得感。前两部分聚焦政策本身，后两部分跳出具体政策，结合系统因素和社会群体的反馈互动进行综合评估。
此分析框架和逻辑不仅是孤立的就政策内容调查政策成效，旨在将事实与价值有机结合，从该政策执行的具体针对性和价值抽象性两个层面来进行评估，既考量政策实施对于目标实现的达成度，又将政策置于社会系统、社会价值的宏观体系中动态平衡地看待。
表 1 “组团式”教育人才援藏政策评估体系及核心问题
